광역교통시설부담금 환급신청 거부처분 취소청구 등

광역교통시설부담금의 소멸시효기산일은 준공검사 공고일이며, 광역교통시설부담금 환급신청 거부는 항고소송 대상으로서의 처분에 해당됨.

1심

세외수입

1. 원고의 피고 ○○시에 대한 소를 각하한다.
2. 피고 ○○시장이 2019. 3. 5. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 환급신청 거부처분을 취소한다.
3. 소송비용은 피고 ○○시장이 부담한다.


1.처분의 경위(다툼 없는 사실)

가.주식회사 솔연씨엔디는2005. 12. 29.대로1-5호선(국도42호선)확장을 조건으로 피고 00시장으로부터 00시○○구○○동62일대의 주택건설사업(이하‘이 사건 사업’이라고 한다)계획을 승인받고 광역교통시설 부담금1,181,374,000원을 부과받아 납부하였다.
나.원고는2012. 5. 3.위 회사로부터 이 사건 사업자 지위를 이어받아 피고 00시장으로부터 사업계획변경을 승인받은 다음 변경계획상 주택연면적 증가에 따른 광역교통시설 부담금220,535,000원을 부과받아 납부하였다.
다.원고는2014. 12.경 이 사건 사업 및 위 가.항 기재 도로 확장공사(이하‘이 사건 공사’라고 한다)를 완료하였고,피고 00시장은2015. 4. 2.이 사건 공사를 준공검사하고 00시 공고 제2015-598호로 이를 공고하였다(이 사건 공사로 완공된 도로는 이 사건 사업지역 밖에 위치한 일반국도인바,이하‘이 사건 도로’라고 한다).
라.원고는2018. 11. 21.피고 00시장에게 이 사건 공사비2,718,321,018원은 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 시행령(이하‘시행령’이라고 한다)제16조의2제4항1)제2호2)2) (가)목3)에 해당한다고 주장하면서 위 가.항 및 나.항 기재 부담금 전액4)(이하‘이 사건 부담금’이라고 한다)의 환급을 신청(이하‘이 사건 신청’이라고 한다)하였다.
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주1)법 제11조의3제1항 제1호 및 제2호에 따른 공제액은 다음 각 호의 어느○○에 해당하는 금액의 합계로 한다.
주2)법 제11조 각 호에 따른 사업이 시행되는 지구·구역 또는 사업지역 밖에서 다음 각 목의 어느○○에 해당하는 도로를 설치하거나 그 비용의 전부 또는 일부를 부담하는 경우에는 그 금액

주3)대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(아래 마.항 기재 회신 이후 수 회 개정되었으나,이 사건에 관한 부분의 내용에는 실질적 변경이 없는바,이하‘법’이라고 한다)제11조 제2항은“제1항에 따른 부담금 납부의무자가 사업의 사용승인ㆍ사용검사ㆍ준공인가 또는 준공검사를 받는 날(국가나 지방자치단체가 시행하는 사업의 경우 준공완료 공고일을 말한다)이전에 사업시행자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자가 부담금을 내야 한다.”라고,제3항은“부담금 납부의무의 승계에 관하여는 이 법의 규정에 반하지 아니하는 범위에서 지방세기본법 제41조부터 제48조까지 및 지방세징수법 제15조를 준용한다.”라고 규정하고 있다.
4)대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(아래 마.항 기재 회신 이후 수 회 개정되었으나,이 사건에 관한 부분의 내용에는 실질적 변경이 없는바,이하‘법’이라고 한다)제11조 제2항은“제1항에 따른 부담금 납부의무자가 사업의 사용승인ㆍ사용검사ㆍ준공인가 또는 준공검사를 받는 날(국가나 지방자치단체가 시행하는 사업의 경우 준공완료 공고일을 말한다)이전에 사업시행자의 지위를 승계하는 경우에는 그 지위를 승계한 자가 부담금을 내야 한다.”라고,제3항은“부담금 납부의무의 승계에 관하여는 이 법의 규정에 반하지 아니하는 범위에서 지방세기본법 제41조부터 제48조까지 및 지방세징수법 제15조를 준용한다.”라고 규정하고 있다.
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마.피고 00시장은2019. 3. 5.원고에 대하여 이 사건 부담금 중 납부일로부터 소멸시효기간5년5)이 경과하지 않은110,000,000원(현재까지 환급된 부분이 전무하다.)만 환급할 수 있고 나머지는 환급할 수 없다고 회신(이하‘이 사건 회신’이라고 한다)하였다.
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주5)지방재정법 제82조 제1항은“금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.”라고,제2항은“금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.”라고 규정하고 있다.
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바.원고는 이 사건 회신의 취소를 청구하는 행정심판을 제기하였으나2019. 9. 16.위 회신이 행정처분에 해당하지 않음을 이유로 각하재결을 받았다.
2.이 사건 회신의 처분성

가.관련 법리

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고,행정처분이 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고,관련 법령의 내용과 취지,그 행위의 주체·내용·형식·절차,그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성,그리고 법치행정의 원리와 해당 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원2018. 6. 28.선고2016두50990판결 참조).
행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는,국민에게 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 하는데,이러한 신청권이 없음에도 이루어진 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 미친다고 볼 수 없으므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다(대법원2016. 7. 14.선고2014두47426판결 등 참조).
나.관계 법령

법 제11조의3제1항 제2호는“제11조 제1항 제4호의 사업에 해당하는 부담금은{1㎡당 표준건축비×부과율×건축연면적} -공제액의 계산식으로 계산한 금액으로 한다.”라고,제11조의4제6항은“시ㆍ도지사는 부담금을 부과ㆍ징수한 후 부담금이 과소 또는 과다 부과ㆍ징수된 사실을 발견한 경우에는 이를 조사하여 그 차액을 추징하거나 환급하여야 한다.”라고,같은 조 제8항은“제1항에 따른 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날과 제2항에 따른 사업의 사용승인등을 받는 날 등 부담금의 부과ㆍ징수 및 추징ㆍ환급의 방법과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.법 제11조의7제1항은“제11조 제1항에 따른 부담금을 받는 대도시권에 해당되는 시·도는 광역교통시설의 확충 등 광역교통 문제의 해결에 필요한 재원을 확보하기 위하여 지방광역교통시설 특별회계를 설치한다.”라고 규정하고 있다.
시행령 제17조 제8항 전문은“시ㆍ도지사는 납부의무자가 부담금으로 낸 금액 중 과오납부한 금액이 있거나 환급하여야 할 금액이 있으면 지체 없이 그 과오납 금액 또는 환급하여야 할 금액을 부담금납부자에게 알려야 한다.”라고,제9항은“시ㆍ도지사는 부담금의 부과 및 징수에 관한 대장을 작성ㆍ관리하고 매분기 말일을 기준으로 부과ㆍ징수실적에 관한 자료를 다음달10일까지 국토교통부장관에게 제출하여야 한다.”라고,제10항은“이 영에 규정된 사항외에 부담금의 부과ㆍ징수 및 환급의 방법과 절차 등에 관한 사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정한다.”라고 규정하고 있다.
구○○도 광역교통시설부담금 부과·징수 및 광역교통시설 특별회계 설치 조례(2019. 4. 29.○○도조례 제6143호로 개정되기 전의 것,이하‘조례’라고 한다)제9조 제1항은“사업면적·공제액 등의 변경으로 인하여 납부하여야 할 부담금의 금액이 변경되는 사유가 발생한 때에는 지체 없이 변경납부고지서를 발급하고,필요한 조치를 하여야 한다.”라고,같은 조 제2항은“사업면적·공제 등의 변경에 따라 과오납된 납부금의 처리에 대하여는 지방세기본법의 규정을 표준으로 적용한다.”라고 규정하고 있다.
지방세기본법 제60조 제1항은“지방자치단체의 장은 납세자가 납부한 지방자치단체의 징수금 중 과오납한 금액이 있을 때에는 즉시 그 오납액,초과납부액을 지방세환급금으로 결정하여야 한다.이 경우 착오납부,이중납부로 인한 환급청구는 대통령령으로 정하는 바에 따른다.”라고 규정하고 있다.지방세기본법 시행령 제38조 제4항은“법 제60조 제1항 후단에 따라 환급청구를 하려는 자는 환급 방법,환급금 내역 등을 적은 지방세 환급청구서를 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다.”라고,같은 조 제5항 전문은“지방자치단체의 장은 제4항에 따라 환급청구를 받은 경우에는 지방자치단체의 금고에 지방세환급금 지급명령서를 송부하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
다.판단

법과 시행령이 광역교통시설 부담금에 관하여 공제와 환급제도를 규정한 것은,사업시행자의 사업시행 과정에서 광역교통시설의 건설 및 개량비용으로 지출된 금액을 공제 내지 환급함으로써 사업시행자에 대한 이중부과6)를 방지하기 위함이다.
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주6)부담금관리기본법 제5조 제1항은“부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며,특별한 사유가 없으면○○의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
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이러한 공제 내지 환급제도의 목적과 취지에 공제 등의 변경에 따라 과오납된 금액의 처리에 관하여 조례와 지방세기본법에 따라 지방자치단체의 장이 지방세환급금으로 결정하여 지방세기본법 시행령에 따른 환급청구 절차에 의하도록 하고 있는 점을 보태어 보면,광역교통시설 부담금을 납부한 사업시행자에게는 납부 이후 공제액이 증가한 경우 증가한 공제액의 환급을 신청할 권리가 있다고 할 것이다.
또한 행정청이 환급신청의 일부 내지 전부를 거부하는 경우 이에 대하여 항고소송을 제기함으로써 권리구제를 받을 수 있도록 하는 것이 행정소송법7)및 위 공제 내지 환급제도의 목적과 취지에도 부합한다.
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주7)제1조 전단은“이 법은 행정소송절차를 통하여 행정청의 위법한 처분 그 밖에 공권력의 행사·불행사등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다.
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따라서 원고의 이 사건 신청을 거부한 피고 00시장의 이 사건 회신은 행정소송법 제2조 제1항 제1호8)의 처분에 해당한다.
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주8) "처분"이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
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3.제소기간

가.관계 법령

행정소송법 제20조 제1항은“취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터90일 이내에 제기하여야 한다.다만,제18조 제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다.”라고 규정하고 있다.
나.판단

원고의 피고 00시장에 대한 소는 이 사건 부담금 부과처분의 취소를 구하는 것이 아니라(피고는 위 부과처분에 대한 제소기간이 경과한 후 이 사건 신청이 이루어졌으므로,위 소가 부적법하다고 주장하고 있다.)위 부담금 환급신청에 대한 거부처분의 취소를 구하는 것이고, 1의 바.항 기재 재결은 이 사건 회신의 처분성을 인정하지 않아 위법한바,원고가 위 재결서 정본을 송달받은2019. 9. 16.부터90일 이내인 같은 해12. 11.제기한 위 소는 적법하다.
4.소멸시효의 기산점

가.관련 법리

소멸시효는 객관적으로 권리가 발생하여 그 권리를 행사할 수 있는 때부터 진행하고 그 권리를 행사할 수 없는 동안에는 진행하지 아니한다.여기서‘권리를 행사할 수 없는’경우란 그 권리행사에 법률상의 장애사유,예컨대 기간의 미도래나 조건불성취 등이 있는 경우를 말하는 것이고,사실상 권리의 존재나 권리행사 가능성을 알지 못하였고 알지 못함에 과실이 없다고 하여도 이러한 사유는 법률상 장애사유에 해당한다고 할 수 없다(대법원2015. 9. 10.선고2015다212220판결 등 참조).
나.관계 법령

법 제11조의4제1항은“부담금은 제11조 제1항에 따른 사업이 시행되는 지역의 시·도지사가 부과·징수하되 사업시행자가 국가나 지방자치단체로부터 사업의 승인 또는 인가 등을 받은 날부터60일 이내에 제11조의3에 따라 산정한 부담금을 부과한다.”라고,제2항 본문은“제1항에 따라 부과된 부담금은 부과일부터1년 이내에 내야 하되,납부기한 내에 사업의 사용승인등을 받을 경우에는 그 신청일(국가나 지방자치단체가 시행하는 사업의 경우 준공완료 공고일을 말한다)이전까지 내야 한다.”라고 규정하고 있다.
시행령 제16조의2제5항은“제4항9)에 따른 공제액을 인정받고자 하는 사업시행자는 관할 시·도지사에게 그 사유를 증명하는 서류를 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.시행령 제17조 제8항 후문 제1호는“착오 납부한 경우 착오 등 납부일의 다음날부터 환급 결정을 하는 날까지의 이자를 함께 알려야 한다.”라고 규정하고 있다.
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주9) 2012. 8. 22.대통령령 제24064호로 개정되기 전에는 제3항이었다.
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조례 제8조 제1항은“영 제16조의2에 따라 공제액을 인정받으려는 사업시행자는 사업의 승인 또는 인가 시에 공제액에 대한 타당한 자료를 제출하여야 한다.”라고,제2항은“공제대상 사업의 확정 또는 변동으로 인하여 당초 제출한 자료의 내용에 변경이 있을 때에는 즉시 이를 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
구○○도 광역교통시설부담금 부과·징수 및 광역교통시설 특별회계 설치 조례 시행규칙(2020. 10. 7.○○도규칙 제3931호로 개정되기 전의 것,이하‘조례규칙’이라고 한다)제6조 제1항은“조례 제8조에 따라 공제액을 인정받고자 하는 자는 공제대상 사업에 대하여 원가계산기관의 검증을 거친 실시설계의 내용과부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률 제32조에 따른 감정평가서를 제출하여야 한다.”라고,제3항은“제1항에도 불구하고 사업의 승인 또는 인가 시에 실시설계의 내용과 감정평가서를 제출하기 어려운 경우에는 용지비는 공시지가로 하고,시설비는 전년도의 평균도로시설비용을 감안하여 지역별로 실정에 따라 산출한 추정비용을 그 내용과 함께 제출할 수 있다.”라고 규정하고 있다.조례규칙 제7조는“조례 제9조에 따른 부담금의 변경이 분할납부기간에 발생한 경우에는 미납된 분할납부금액을 조정하여 변경납부를 고지하고,부담금을 완납한 경우에는 납부고지서를 추가로 발부하거나 납부한 부담금의 범위에서 환급할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
다.판단

다음의 사정들을 종합하면,이 사건 부담금 환급청구권의 소멸시효는 이 사건 공사의 준공검사가 공고되어 위 공사비용이 확정된2015. 4. 2.(이하‘이 사건 기산일’이라고 한다)부터 진행한다고 할 것이다.
(1)관계 법령은 부담금 산정과 초과납부액 환급을 별개의 절차와 요건에 의한 것으로 규정하고 있는바,부담금을 부과할 당시 산정한 공제액이 이후 증가할 수 있음을 예정하고 있다.
(2)이 사건 부담금 부과처분은 불가쟁력이 발생하여 유효한바,피고 주장과 같이 이 사건 부담금 납부일부터 환급청구권을 행사할 수 있다고 볼 수 없다.
(3)시행령,조례 및 조례규칙은,사업시행자로 하여금 사업승인 또는 인가시에 공제액 산정을 위한 자료를 제출하도록 하고 관련 자료 제출이 어려울 경우 추정비용을 산출하여 제출할 수 있도록 하고 있으나,이는 부담금 부과시에는 향후 소요 비용을 정확히 예측할 수 없는 사업시행자의 사정을 고려하여 추정비용을 공제액으로 산정함으로써 부담금 액수를 줄여주기 취지인바,사업 종료 후 실제 소요비용과의 사후 정산을전제로 하고 있다.
(4)부담금 부과대상 사업의 규모에 비추어 볼 때 상당수의 사업이 준공될 때까지 부담금 납부일로부터5년 이상 소요될 것이므로,피고 주장과 같이 부담금 납부일을 소멸시효의 기산점으로 정하면,납부 당시의 공제액보다 실제 비용이 대폭 적게 소요된 경우에도 환급청구가 불가능하게 되는 결과를 초래하는바,그러한 결과는 앞서 살펴본 공제와 환급제도의 취지에 부합하지 않는다.
(5)사업기간 사업시행자 지위가 승계된 경우 각주4의 조항은 사업 준공시점을 기준으로 부담금 납부의무의 주체를 정하고 있다.
5.결론

이 사건 기산일부터5년 이내에 이루어진 이 사건 신청으로써 소멸시효 진행이 중단되었으므로,이 사건 신청을 거부한 이 사건 회신은 위법하다.그러나 그 하자가 중대·명백한 것은 아니어서 공정력이 있는바,이 판결 확정으로 효력을 상실하기 전까지는 피고 00시가 원고에 대하여 이 사건 부담금 환급의무를 지지 않는다.
따라서 원고의 피고 00시에 대한 청구는 부적법하여 각하하고,피고 00시장에 대한 청구는 이유 있어 인용한다.