비영리법인 설립허가 거부처분 취소청구

피청구인이 2025. 3. 18. 청구인에게 한 비영리법인 설립허가 거부처분을 취소한다.

사건명 비영리법인 설립허가 거부처분 취소청구사건번호 2025-04180재결일자 2025-09-09재결결과 기각

1. 사건개요청구인은 2025. 2. 26. 피청구인에게 ‘사단법인 A’(이하 ‘이 사건 법인’이라 한다)의 비영리법인 설립허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2025. 3. 18. ‘이 사건 법인의 목적사업과 관련하여 지속적인 사업유지 및 증진이 가능할 것으로 보기 어렵고, 신청서류가 미비하다’며 비영리법인 설립허가를 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.2. 청구인 주장이 사건 법인은 목적사업을 수행하는 데 충당할 수 있는 재원이 마련되어 재정안정성에 문제가 없는 점, 피청구인이 비영리법인 설립허가 처분기준에 대해 구체적으로 정하여 공표하고 있지 않고 재량권 행사의 적절한 기준을 제시하고 있지 못하여 피청구인의 행정처분이 예측가능하지 않은 점, 신청서류에 미비한 점이 있으면 피청구인은 보완을 요구하였어야 하는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 위법·부당하다.3. 피청구인 주장이 사건 법인의 사업비가 ‘기부금·회비’등으로 충당될 것으로 되어 있으나 그 규모나 출연 시점·방법이 불분명하거나 정관·출연승낙서 등에서 확인된 바가 충분하지 않고, 초기 운영자금이 임원들의 임대료 무상제공, 인건비 절감을 전제로 한 것으로 장기 안전적 재원이라 보기 어려운 점, 비영리법인 설립허가는 개별법령 및 정책적 여건, 사업의 성격, 재원 조달 방식, 공익성 등을 종합적으로 검토하여 판단하는 재량행위인바 그 기준을 구체적으로 공표하기 어려운 점, 청구인에게 수차례 보완사항을 안내하였으나 청구인이 최종적으로 제출한 보완자료에도 재산출연 증빙, 서류 간인·날인 여부, 정관 기명날인 누락 등 흠결이 그대로 남아 있는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분은 적법·타당하다.4. 관계법령행정절차법 제17조, 제20조, 제23조민법 제32조문화체육관광부 및 국가유산청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제4조5. 인정사실청구인과 피청구인이 제출한 비영리법인 설립허가 신청서류 및 검토결과 회신서, 국민신문고 민원신청서 및 회신서, 이 사건 신청서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 법인의 설립발기인으로 2024. 8. 26. 피청구인에게 국민신문고를 통해 이 사건 법인의 설립허가 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 2024. 9. 25. 청구인에게 ‘비영리법인의 목적과 사업계획 간 연계성 부족, 목적사업 수행 능력 파악 불가, 기본 구비서류 미제출 및 부적합’을 이유로 이 사건 법인의 설립허가를 거부하였느데, 기본 구비서류에 대한 주요 검토내용은 다음과 같다.- 다 음 - 나. 이 사건 법인의 설립발기인이자 대표자인 B는 2024. 12. 5. 피청구인에게 이 사건 법인 설립허가 신청서를 제출하였고, 청구인이 2025. 1. 15. 피청구인에게 국민신문고로 의 이 사건 법인 설립허가 신청에 대한 회신을 요청하자, 피청구인은 2025. 1. 17. 이 사건 법인 설립허가를 거부하는 취지의 회신하였는데, 주요내용을 발췌하면 다음과 같다.- 다 음 - 다. 청구인은 2025. 2. 26. 피청구인에게 국민신문고로 이 사건 신청을 하였는데, 주요 첨부서류의 내용은 다음과 같다.- 다 음 -1) 창립총회회의록(간인 없음)2) 정관(날인 없음)3) 사업계획서(사업수지 예산서, 수입·지출 세부내역 발췌)가) 사업수지예산서(그림 삭제)나) 수입예산(그림 삭제)다) 지출예산(그림 삭제)4) 재산출연승낙서가) B : 예금 1,000만원(소재지 F은행 000-00-000-00000, 소유주 B)나) 청구인 : 예금 5,000만원(소재지 F은행 000-000000-00000, 소유주 청구인)5) 잔액증명서(F은행 000-00000-00000, 소유주 청구인) : 계좌잔액 500만 5,073원6) 회원명부(30명)라. 피청구인은 2025. 3. 18. 이 사건 처분을 하였는데, 주요내용은 다음과 같다.- 다 음 - 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부가. 관계법령의 내용1) 「민법」 제32조에 따르면 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다.2) 「문화체육관광부 및 국가유산청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」(이하‘이 사건 규칙’이라 한다) 제3조에 따르면 「민법」 제32조에 따라 법인의 설립허가를 받으려는 자(이하 ‘설립발기인’이라 한다)는 법인 설립허가 신청서(전자문서로 된 신청서를 포함한다)에 설립발기인의 성명·생년월일·주소 및 약력을 적은 서류(설립발기인이 법인인 경우에는 그 명칭, 주된 사무소의 소재지, 대표자의 성명·생년월일·주소와 정관을 적은 서류) 1부(제1호), 정관 1부(제2호), 재산목록(재단법인의 경우에는 기본재산과 운영재산으로 구분하여 적어야 한다) 및 그 증명서류와 출연의 신청이 있는 경우에는 그 사실을 증명하는 서류 각 1부(제3호), 해당 사업연도분의 사업계획 및 수입·지출 예산을 적은 서류 1부 등의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 피청구인에게 제출하여야 한다.이 사건 규칙 제4조제1항에 따르면 피청구인은 법인설립 허가신청의 내용이 법인의 목적과 사업이 실현 가능하고(제1호), 목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어있거나 확립될 수 있는(제2호) 등 기준에 적합한 경우에 한하여 이를 허가한다.3) 「행정절차법」제17조애 따르면 행정청은 신청에 구비서류의 미비 등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체 없이 신청인에게 보완을 요구하여야 하고(제5항), 신청인이 그 기간 내에 보완을 하지 않았을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있으며(제6항), 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완·변경하거나 취하할 수 있다(제8항 본문).「행정절차법」 제20조에 따르면 행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 하는데(제1항 본문), 제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다(제3항). 나. 판단1) 절차적 하자가) 청구인은 피청구인이 비영리법인 설립허가 처분기준에 대해 구체적으로 정하여 공표하고 있지 않다고 주장한다. 그러나, 「행정절차법」 제20조제3항에서 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란한 경우 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다고 정하고 있는 점, 비영리법인 설립허가는 「민법」 제32조에 따라 학술, 종교, 자선 등 비영리사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단에 대해 주무관청이 허가하는 재량행위고, 피청구인은 이 사건 규칙 제4조제1항에 따라 법인의 목적과 사업이 실현 가능하고, 재정적 기초가 확립되었거나 확립될 수 있을 것을 기준으로 삼고 있는데, 여기서 ‘재정적 기초가 확립되었거나 확립될 수 있을 것’이라는 기준은 법인마다 사업의 성격, 규모, 재원 조달 방식 등이 모두 달라 일률적인 금액이나 구체적인 기준을 설정하여 공표하기 매우 어려운 것으로 보이는 점 등을 고려할 때 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.나) 청구인은 피청구인이 신청서류의 미비한 점에 대해 보완을 요구하지 않아 위법하다고 주장한다.살피건대, 「행정절차법」 제17조제5항은 신청인이 신청할 때 관계법령에서 필수적으로 첨부하여 제출하도록 규정한 서류를 첨부하지 않은 경우와 같이 쉽게 보완이 가능한 사항을 누락하는 등의 흠이 있을 때 행정청이 곧바로 거부처분을 하는 것보다는 신청인에게 보완할 기회를 주도록 함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하려는 행정절차법의 입법 목적을 달성하고자 함이지, 행정청으로 하여금 신청에 대하여 거부처분을 하기 전에 반드시 신청인에게 신청의 내용이나 처분의 실체적 발급요건에 관한 사항까지 보완할 기회를 부여하여야 할 의무를 정한 것은 아니라고 보아야 한다(대법원 2015. 9. 15. 선고 2013두27005 판결, 대법원 2020. 7. 23. 선고 2020두36007 판결 참조).위 인정사실에 따르면 이 사건 처분의 주된 사유는 ‘이 사건 법인의 목적사업과 관련하여 지속적인 사업유지 및 증진이 가능할 것으로 보기 어렵다’는 것이고 구비서류 중 ‘재산사항’에 대한 것은 이 사건 처분의 주된 사유와 같이 비영리법인 설립허가의 실체적인 요건에 관한 흠으로서 피청구인이 이에 대해 보완기회를 부여하여야 할 의무가 있다고 보기 어렵다. 또한 피청구인이 이 사건 처분 전 2024. 8. 26. 청구인의 이 사건 법인 설립허가를 거부하면서 회의록 간인 미비, 정관 날인 미비 등의 흠결 등을 안내하였고 이 사건 신청에서도 청구인이 이를 이행하지 못한 사실이 확인되는바 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.2) 실체적 하자「민법」은 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채용하고 있고, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이므로 주무관청의 법인설립 불허가처분에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결 참조).청구인은 이 사건 법인의 재정적안정성에 문제가 없다고 주장하나, 비영리법인의 경우 일반적으로 기본재산과 회비 등 안정적·지속적으로 확보되는 재원으로 목적사업 수행, 인건비 등 운영 경비 충당 가능 여부 등을 종합적으로 판단하여야 할 것인데, 청구인이 제출한 2025년 사업수지 예산서에 따르면 총수입 1억 2,740만원중 75%(9,560만원)가 일시적 자금인 출연금(6,000만원), 기부금(3,560만원)으로 구성되어 있고, 출연금 6,000만원 중 청구인의 출연약정금 5,000만원에 대한 잔액증명서는 500만 73원으로 실제 출연금과 큰 차이를 보이는 점, 회비수입 3,000만원은 회원 100명이 월 2만5천원의 회비를 12개월간 납부하는 것으로 가정하여 산정되었으나, 제출된 실제 회원명부는 30명에 불과한 점을 고려하면 이 사건 법인의 수입은 일시적이고 불확실한 성격이 강해 목적사업(사업비 1억 520만원)을 수행하기에 안정적인 재정적 기초를 확보했다고 보기 어렵고, 달리 이 사건 법인의 설립허가 신청을 반려한 이 사건 처분이 사실의 기초를 결하였다거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다.7. 결 론그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

청구인의 청구를 기각한다.