폐기물처분부담금 부과처분 취소 청구의 소

사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자로서 폐기물처분부담금 납부의무가 있는바, 원고들은 폐기물 임시보관 사업자로서 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자라고 볼 수 없어 사업장폐기물배출자에 해당하지 않으므로 폐기물처분부담금 납부의무가 없음.

1심

세외수입

1. 피고가 2019. 4. 28. 원고에 대하여 한 359,913,090원의 폐기물처분부담금 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.


1.처분의 경위

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1, 2, 3, 5, 10호증,을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가.원고는 폐기물 수집 등을 업종으로 사업자등록을 하고 영업을 하는 사업자로서2001. 5. 22.경기도○○시장으로부터 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(이하‘건설폐기물법’이라고 한다)제21조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제12조 제8항에 의하여 건설폐기물 수집ㆍ운반업 허가를 받고, 2004. 8. 9.그 시행규칙 제4조 제3항에 의하여 건설폐기물 임시보관장소의 설치를 승인받았다.
나.원고는 사업장폐기물배출자로 신고한 후 영업을 하다가2018년 말경 피고로부터 폐기물처분부담금 정기신고 대상안내 통지를 받게 되자2019. 3. 28.폐기물처분부담금 신고서를 제출하였다.
다.피고는 환경부장관으로부터 사업장폐기물배출자에 대한 폐기물처분부담금 징수 권한을 위탁받은 자로서, 2019. 4. 28.원고가 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호,폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 해당한다는 이유로 자원순환기본법 제21조 제1항에 의하여359,913,090원의 폐기물처분부담금을 부과(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.
2.이 사건 처분의 적법 여부

가.주장

1)원고의 주장

미신고 사업자의 폐기물 반입을 불허하는 수도권매립지의 운영 방침 때문에 사업장폐기물배출자로 신고하여 영업하였을 뿐 원고는 사업장폐기물배출자가 아니라 폐기물 수집ㆍ운반업자에 불과하여 폐기물처분부담금의 납부의무를 부담하지 아니하므로,이 사건 처분이 위법하다.
2)피고의 주장

원고의 사업장은 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호에서 정하는 사업장으로서 원고는 사업장폐기물배출자에 해당한다.
나.관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.
다.판단

이 사건의 쟁점은 원고가 폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 해당하는지 여부이다.아래에서 순차로 위 사업장폐기물배출자의 의미를 해석하고,원고가 이에 해당하는지 살펴본다.
1)사업장폐기물배출자의 의미

우선,피고가 이 사건 처분의 근거인 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호가 인용하는 폐기물관리법 제18조 제1항은“사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 일정한 자에게 위탁하여 처리하여야 한다”고 규정하고 있는바,이는 사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 새로이 발생하는 폐기물을 처리하는 경우만을 상정할 뿐 원고와 같이 타인의 사업장에서 발생한 폐기물을 수집,운반하는 경우에 적용할 것을 예정하지 않고 있음은 그 문언상 분명하다.특히 폐기물관리법 제2조가 이 법에서 사용하는 용어를 정의하면서5의3호에“처리”란 폐기물의 수집,운반,보관,재활용,처분을 말한다고 규정하면서 그에“배출”을 포함시키지 않고 있고,나아가 폐기물관리법 제13조,제17조 및 위 제18조 제1항을 규정하는 폐기물관리법 제2장의 제목은“폐기물의 배출과 처리”로,제4장은 폐기물처리업 등을 규정하면서 제25조에서 폐기물의 수집·운반을 하는 폐기물처리업 허가에 관하여 규정하는 등으로 폐기물관리법은 폐기물의“배출”과 폐기물의“처리”를 분명히 구별함으로써 원고와 같은 폐기물 수집,운반업자는 폐기물처리업자에 해당할 뿐 폐기물배출자에 해당하지 않고 있음을 명시하고 있는 점에서 보아도 그러하다.나아가 아래와 같은 사정을 종합하여 보더라도, ‘사업장폐기물배출자’를‘그의 사업장에서 폐기물을 새롭게 발생시켜 나중에 처리하도록 내보내는 사업자’로만 해석함이 상당하다.
①기존의 폐기물관리법 및 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률이 이미 발생한 폐기물의 사후 관리에 중점을 두고 있는 점에 대한 반성적인 고려에서2016. 5. 29.법률 제14229호로 제정되어2018. 1. 1.부터 시행된 자원순환기본법은 지속가능한 자원순환 사회 구현을 위하여 제품 등의 생산부터 유통ㆍ소비ㆍ폐기에 이르기까지 효율적으로 자원이 이용되도록 관리하고,폐기물의 발생량을 극소화시키는 한편 자원의 순환이용을 촉진하는 자원순환형사회를 구축하기 위하여 제정되었다(자원순환기본법 제1조).
②위와 같은 목적을 위하여 자본순환기본법은 순환자원의 사용을 촉진하여 순환자원의 사용실적이 우수한 순환이용사업자에게 우대조치를 할 수 있도록 규정(제17조)하는 반면,폐기물을 소각 또는 매립의 방법으로 처분하는 폐기물처리의무자에게 해당 폐기물이 순환이용되지 아니하고 소각 또는 매립됨으로써 발생하는 사회적 비용을 부과ㆍ징수할 수 있도록 규정(제21조)하고 있다.
③그러나 자원순환기본법은 폐기물의 개념이나 발생된 폐기물의 최종 처분과 관련하여서는 기존의 폐기물관리법을 기초로 하고 있고,폐기물을 생활폐기물과 사업장폐기물로 나누어 그 처리의무를 생활폐기물의 경우 특별자치시장 등의 지방자치단체에,사업장폐기물의 경우 사업장폐기물배출자에 분담시키는 폐기물관리법을 토대로 폐기물처분부담금 역시 위 각 폐기물처리의무자에게 부과ㆍ징수하도록 하고 있다.
④한편,폐기물관리법 제2조 제3호는‘사업장폐기물’에 대하여‘「대기환경보전법」등에 따라 배출시설을 설치ㆍ운영하는 사업장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업장에서 발생하는 폐기물’로 규정하고 있고,같은 조 제5의3호는‘처리’에 대하여‘폐기물의 수집,운반,보관,재활용,처분’으로,같은 조 제6호는‘처분’에 대하여‘폐기물의 중간처분과 최종처분’으로 규정하고 있으며,제18조에서는 사업장폐기물의 처리 방법 및 과정에 대하여 각 규정하면서 폐기물의 배출,수집ㆍ운반,재활용,처분을 병렬적으로 나열하고 있다.
⑤위와 같이‘처리’는 이미 발생한 폐기물이 최종적으로 재활용 또는 처분되기까지의 일련의 과정을 포함하는 개념으로‘배출’을 포함하고 있지 아니하고 있고, ‘배출’과‘수집ㆍ운반’을 나란히 기재하여 서로 다른 과정임을 밝히고 있는 점,폐기물관리법 제18조 제3항은 폐기물에 대한‘배출,수집ㆍ운반,재활용 또는 처분’의 각 절차에서 그 내용을 전자정보처리프로그램에 입력하도록 규정하는데 이는 폐기물 발생 이후의 순차적인 과정으로 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면, ‘배출’을‘발생한 폐기물을 나중에 처리하도록 내보내는 것’로 해석함이 상당하다.
⑥나아가 폐기물관리법은 사업장폐기물배출자의 사업장에서 폐기물이 발생하는 것을 전제로 사업장폐기물배출자에게 제17조에서 지정폐기물 해당 여부에 대한 사전 확인 의무,그 처리 등 과정에서의 준수사항에 적합한 처리 의무,생산공정에서 사업장폐기물의 발생 억제 의무를 부과하고,폐기물관리법 제18조 제1항에서 사업장폐기물을 스스로 처리하거나 일정한 사람들에게 위탁하여 처리하게 하는 점,폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호는‘재활용 또는 중간처분 과정에서 발생하는 폐기물과 중간가공 폐기물’에 대하여 예외적으로‘새롭게 폐기물이 발생한 것’으로 간주하여 폐기물처리와 관련된 의무 수범자의 범위를 확대시킨 점 등에 비추어 보면, ‘사업장폐기물배출자’를‘그의 사업장에서 폐기물을 새롭게 발생시켜 나중에 처리하도록 내보내는 사업자’로만 해석함이 상당하다.
2)원고가 사업장폐기물배출자에 해당하는지 여부

민사소송법의 규정이 준용되는 행정소송에 있어서 입증책임은 원칙적으로 민사소송의 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 당해 처분의 적법을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 입증책임이 있다 할 것이다(대법원1984. 7. 24.선고84누124판결 등 참조).
무엇보다도 원고는 이처럼 폐기물관리법이 아니라 건설폐기물법에 의해 타인의 건설공사현장에서 발생하는 건설폐기물에 대한 수집·운반 허가를 받고,역시 건설폐기물법 시행규칙에 의해 임시보관장소 설치 승인을 받은 것이며,건설폐기물법 제3조 제1항은“건설폐기물의 친환경적인 처리와 재활용촉진에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 하고 있어서,원고를 폐기물관리법상의 사업장폐기물배출자라고 보기 어렵다.원고가 사업장폐기물배출자 신고를 하였다고 하여 폐기물처분부담금을 부과할 수 있는 사업장폐기물배출자에 해당한다고도 볼 수 없다.
다음으로,폐기물관리법 제2조 제3호는‘사업장폐기물’에 대하여‘일정한 사업장에서 발생하는 폐기물’로 규정하면서 사업장의 범위를 대통령령에 위임하고 있고,폐기물관리법 시행령 제2조는 각 호에서 해당 사업장을 나열하여 규정하고 있다.그러나 앞서 본 바와 같이‘사업장폐기물배출자’를‘그의 사업장에서 폐기물을 새롭게 발생시켜 나중에 처리하도록 내보내는 사업자’로만 해석하는 이상 건설폐기물법 제21조에 의해 건설공사로 인해 건설현장에서 발생한 건설폐기물(건설폐기물법 제2조 제1호,제3호)의 수집ㆍ운반업 허가를 받고 그 수집·운반을 하는 업자에 불과한 원고가 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라,아래와 같이 원고의 사업장이 피고가 주장하는 폐기물관리법령상의 각 해당‘사업장’에 해당한다고 보기도 어렵다.
가)폐기물관리법 시행령 제2조 제5호

폐기물관리법 시행령 제2조 제5호는 사업장 중 하나로‘법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설(법 제25조 제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자가 설치하는 시설을 포함한다)을 설치ㆍ운영하는 사업장’으로 규정하고,같은 법 제2조 제8호는'폐기물처리시설‘을 폐기물의’중간처분시설,최종처분시설 및 재활용시설로 대통령령이 정하는 시설’로 정의하고 있다.
그런데 원고가 임시보관장소에 대하여 건설폐기물법 시행규칙 제4조 제3항에 의해 경기도○○시장으로부터 설치 승인을 받고 임시보관장소에서 폐기물을 선별한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으나,피고가 제출한 증거만으로는 원고가 그에서 더 나아가 폐기물관리법 제2조 제8호가 정한 폐기물의 중간처분시설,최종처분시설 및 재활용시설을 설치ㆍ운영하였다거나 폐기물관리법 제25조 제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받았다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 입증할 증거가 없다.
나)폐기물관리법 시행령 제2조 제7호

폐기물관리법 시행령 제2조 제7호는 사업장 중 하나로‘폐기물을1일 평균300킬로그램 이상 배출하는 사업장‘으로 규정하고 있다.
피고는 원고가 폐기물을 선별하는 것이 폐기물관리법 제2조 제7호,동법 시행규칙 제4조의2제2항[별표4의2] 2.가. 1)의‘단순 해체,분리,파쇄,선별 등의 공정을 통해 폐기물에서 금속 또는 비금속 자원을 회수하는 유형’에 해당하여 재활용이고,폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호에 의하여 재활용 과정에서 발생하는 폐기물은 중간가공폐기물로서 새롭게 폐기물이 발생한 것으로 간주될 수 있으며,원고의 폐기물 배출량이 일일 평균300킬로 이상이라고 주장하나,피고가 제출하는 증거만으로는 원고가 선별 공정을 통해 폐기물에서 금속 등 자원을 회수하였다는 점이나 위와 같은 회수 과정에서 새롭게 발생한 폐기물이 위 시행령이 정하는 중간가공폐기물로서 그 배출량이 피고의 주장과 같다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.
다)폐기물관리법 시행령 제2조 제9호

폐기물관리법 시행령 제2조 제9호는 사업장 중 하나로‘일련의 공사(제8호에 따른 건설공사는 제외한다)또는 작업으로 폐기물을5톤(공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장’으로 규정하고 있다.
피고는 원고가 임시보관장소에서 매립대상 폐기물을 매립지 반입규격에 맞도록 절단하여 폐기물을5톤 이상 배출하였으므로 위 폐기물관리법 시행령이 적용되어야 한다고 주장하나,위 규정은 사업장 본래의 기능이 폐기물배출시설이 아니나 일시적인 공사나 작업 활동에서 폐기물이 발생하는 경우를 규율하는 것이므로,건설폐기물법 시행규칙 제4조에 의해 설치를 승인받은 임시보관장소에서 상시적으로 건설폐기물을 처리하는 원고에게 적용될 수 없고,나아가 건설공사로 인하여 타인의 건설현장에서 발생하는 건설폐기물(건설폐기물법 제2조 제1호,제3호)을 단순히 절단하는 행위가 폐기물관리법 제18조 제1항이 정하는 행위인 폐기물을 새롭게 발생시키는 행위라고 보기도 어렵다.
3.결론

이처럼 원고는 폐기물관리법 제18조 제1항이 정하는 사업장폐기물배출자가 아니라고 할 것인데도 그것을 전제로 피고가 원고에게 한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.그렇다면 원고의 주장은 이유 있으므로 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.