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2심
세외수입
1. 청구취지
피고가 2019. 4. 28. 원고에 대하여 한 359,913,090원의 폐기물처분부담금 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
1.제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는,아래와 같이 해당 부분을 고치거나 추가하고 제2항에서 피고가 이 법원에서 추가하거나 강조하는 주장과 이에 대한 판단을 추가하는 이외에는,제1심판결의 이유 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○제1심판결 제3면1행의“가.주장”을“가.원고의 주장”으로 고친다.
○제3면2행의“1)원고의 주장”부터 제3면9행의“해당한다.”까지를 아래와 같이 고친다.
「원고가 스스로 사업장폐기물배출자로 신고하기는 하였으나,이는 수도권매립지 폐기물 반입 등에 관한 사무처리규정의 변경으로 수도권매립지에 폐기물을 반입하기 위해 사업장폐기물배출자만이 이용할 수 있는 전자인계서가 요구되어 형식적으로 한 것일 뿐이므로,이러한 사정만으로 곧바로 원고가 폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 해당한다고 할 수 없다.또한 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호에서는 폐기물처분부담금을 부과할 수 있는 대상을‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 정하고 있는바,폐기물관리법 제18조 제1항의‘사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을……처리’라는 문언을 고려할 때,건설폐기물수집·운반업자로서 타인의 사업장에서 발생한 폐기물을 단순히 보관하였다가 반출한 것에 불과한 원고가‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수도 없다.나아가 원고가 폐기물수집·운반업자로서 매립지에서의 벌점을 피하기 위하는 등 폐기물수집·운반 과정에서 필수적으로 부수되는 최소한의 재활용 대상 폐기물을 가려내어 정리하는 작업을 한 것만으로 폐기물을 중간처분하였다거나 재활용하였다고 볼 수 없고,원고의 사업장에서 폐기물 중간처분이나 재활용이 이루어지지 않은 이상 폐기물을 발생시켰다고 볼 수 없으므로,원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호의 사업장으로서 폐기물을 발생시켰다는 이유로 원고를‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 볼 수도 없다.
따라서 원고가 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다는 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.」
○제8면11행의“킬로”다음에“그램”을 추가한다.
2.추가 판단
가.피고의 주장
1)사업장폐기물배출자 신고·수리로써 곧바로 사업장폐기물배출자가 된다는 주장
원고가 사업장폐기물배출자로 신고하였고,지방자치단체에 의하여 그 신고가 수리되어 공정력이 발생한 이상,원고는 폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 해당한다.한편 원고가 실질적으로 사업장폐기물배출자가 아니라고 하더라도 이는 수리처분에 하자가 있는 것에 불과하고,공정력 있는 수리처분에 기초하여 이루어진 별개의 처분인 이 사건 처분에 하자가 있다거나 위와 같은 수리처분의 하자가 이 사건 처분에 승계된다고 할 수 없다.따라서 이 사건 처분은 적법하다.
2)원고가 폐기물수집·운반업자로서 사업장폐기물배출자에 해당한다는 주장
자원순환기본법에 따르면 폐기물처분부담금은 폐기물을 소각 또는 매립하는 경우에 부과하는데,원고는 대량의 폐기물들을 수집하여 분류한 뒤 수도권매립지에 매립하여 왔으므로,원고에게 폐기물처분부담금을 부과하는 것이 자원순환기본법의 입법 목적에 부합한다.나아가 폐기물관리법령에서 배출의 의미를 별도로 정하고 있지 않고,배출의 사전적 의미는‘안에서 밖으로 내보낸다.’는 것이므로,새롭게 발생한 것이라는 별도의 요건을 덧붙이는 것은 문언의 한계를 넘어선 것이며,발생과 배출을 별도로 구분하고 있는 폐기물관리법 제36조 제1항,제48조 제1항 제4호를 고려하더라도 배출의 의미를 임의로‘발생한 사업장에서의 배출’로 한정하는 것은 입법자의 의사에 반한다.따라서 원고와 같은 폐기물수집·운반업자도 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호에서 폐기물처분부담금을 부과할 수 있는 대상으로 규정한‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 포함된다고 보아야 하므로,이 사건 처분은 적법하다.
3)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호에 따른 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰다는 주장
원고의 사업장 및 임시보관장소는 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호의 사업장에 해당하고,원고의 적치된 폐기물에 관한 선별,분리,파쇄 작업은 폐기물관리법 제2조 제6호의 중간처분 내지 제7호의 재활용에 해당하여 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호에 따라 새로운 폐기물을 발생시키는 것으로 간주되는바,원고는 사업장에서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시킨 후 매립하여 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 할 것이므로,이 사건 처분은 적법하다.
4)원고가 공사장 생활폐기물을 배출하는 사업장폐기물배출자라는 주장
원고는 공사장 생활폐기물을 배출하기 위하여 사업장폐기물배출자로 신고하였는바,공사장 생활폐기물에 대한 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 여지가 있다.그렇다면 이 사건 처분은 적법하다.
나.판단
1)사업장폐기물배출자 신고·수리로써 곧바로 사업장폐기물배출자가 되는지 여부
앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,원고가 사업장폐기물배출자로 신고하여 관할 지방자치단체가 이를 수리하였다는 사정만으로 원고가 곧바로 사업장폐기물배출자가 된다고 볼 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
가)자원순환기본법 제21조 제1항 제2호는 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자를“폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자”로 규정하였고,이에 따라 징수기관은 사업장폐기물배출자에게 폐기물처분부담금을 부과하게 된다.자원순환기본법이“사업장폐기물배출자로 신고한 자”를 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자로 규정하지 아니하였고,폐기물관리법에서도 사업장폐기물배출자를“사업장폐기물배출자로 신고한 자”로 규정하지 아니한 이상,사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정은 사업장폐기물배출자로 인정할 수 있는 하나의 징표가 될 수 있을 뿐이고,이러한 사정만으로 곧바로 당연히“사업장폐기물배출자로 신고한 자”를 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자인 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 것은 아니다.
나)자원순환기본법 제29조 제1항 제7호는 징수기관이 폐기물처분부담금 신고의 적정성을 검토하여,필요한 범위에서 폐기물처분부담금의 부과·징수 대상자에게 보고를 하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있으며,관계 공무원으로 하여금 사업장에 출입하여 관계 서류나 시설·장비 등을 검사하게 할 수 있다.이는 징수기관이 폐기물처분부담금의 신고가 적절하게 이루어지지 아니한 경우 그 실질을 검토할 수 있어야 한다는 것을 전제로 하는 규정으로,징수기관이 폐기물처분부담금 신고서에 기속되지 아니함을 알 수 있다.이에 비추어 보면,사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자인 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 없다.
다)피고의 주장과 같이 사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자인 사업장폐기물배출자라고 보게 되면①사업장폐기물배출자로 신고하였다는 형식에 따라 사업장폐기물배출자를 결정하게 되어 실질이 형식과 다른 경우,즉 사업장폐기물배출자로 신고한 외관은 있으나 실질은 사업장폐기물배출자가 아닌 경우,실질과 달리 사업장폐기물배출자로 신고한 자를 사업장폐기물배출자로 인정하게 되어 불합리한 결과가 발생할 수 있고,이를 바로잡을 기회가 없어지게 되며,②형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고한 자를 사업장폐기물배출자로 볼 경우 실질적으로 사업장폐기물의 배출에 책임이 있는 자로 하여금 책임을 회피할 수 있는 길을 열어 주게 되어 폐기물의 발생을 최대한 억제하고,폐기물을 친환경적으로 처리하며,순환이용을 촉진하려는 관계 법령의 목적과 취지에 반하게 될 우려가 있고,③법원의 사법적 심사를 통하여 실질적으로 사업장폐기물의 배출에 책임이 없는 자가 부담금의 납부의무에서 벗어날 수 있는 기회를 상실할 수 있는 문제가 발생할 수 있다.또한 피고의 주장과 같이 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 그 신고자에게 부담금을 부과시켜야 한다고 보는 것은 행정편의주의에 따라 형식을 갖추어 신고한 자에게 부담금을 부과시키겠다는 해석일 뿐이다.행정관청으로서는 사업장폐기물의 배출에 책임이 있는 자를 찾아 그에서 부담금을 부과시키는 것이 관계 법령이 정한 부담금의 목적과 취지에 부합하고 타당하다.
라)피고의 주장과 같이 관할 지방자치단체가 원고의 사업장폐기물배출자 신고를 수리함으로써 그 수리행위의 유효성이나 효력을 넘어서 실체적인 사업장폐기물배출자로 인정되어 자원순환기본법에 따른 폐기물처분부담금의 납부의무를 부담하게 되는 것은 아니며,위에서 본 것과 같이 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 그 신고자에게 부담금을 부과시켜야 한다고 볼 수 없는 이상,신고수리 처분의 공정력이 발생하였는지 여부와 무관하게 원고가 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 이 사건 각 처분이 적법하게 되는 것은 아니다.
2)원고가 폐기물수집·운반업자로서 사업장폐기물배출자에 해당하는지 여부
앞서 든 증거,을 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 봄이 타당하다.그렇다면 타인의 사업장에서 발생한 폐기물의 수집·운반업자인 원고가 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
가)문언적 해석
아래와 같은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언적 해석에 의하면,위 조항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
⑴폐기물관리법 제18조 제1항은“사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자……에게 위탁하여 처리하여야 한다.”라고 규정하여,사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 일정한 자에게 위탁하여 처리하도록 정하고 있다.
⑵폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에 의하면,사업장폐기물배출자는 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 것을 전제로 하는 개념으로 보이므로,사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 볼 수밖에 없다.이와 달리 자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자도 사업장폐기물배출자에 해당한다고 해석하는 것은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에 반하는 것으로 보인다.
⑶“발생(發生)”의 사전적 의미는“어떤 일이나 사물이 생겨남”또는“어떤 대상이나 현상이 새로 생겨남”이고,이는 종전에는 없던 것이 생기는 것을 의미한다. “발생”의 의미 속에는 새롭게 생겨난다는 뜻이 포함되어 있어,자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자는 사업장폐기물배출자에 해당한다고 해석하기 어렵다.
⑷자원순환기본법 제21조 제1항 제2호가 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자를“폐기물관리법 제17조 제2항에 따른 배출자 신고를 한 자”가 아닌 사업장폐기물의 처리에 관한 조항인“폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자”로 규정한 이상,사업장폐기물의 처리에 관한 내용은 사업장폐기물배출자가 누구인지를 정하는 요건이 된다고 봄이 합리적이고,사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 직접 또는 위탁의 방법으로 처리하여야 하므로,자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 자를 사업장폐기물배출자로 보아야 하며,이와 달리 자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자는 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 없다.
⑸이에 대하여 피고는,폐기물관리법 제18조 제1항의“발생”은“새로운 발생”을 의미하지 아니하고,폐기물이 그의 사업장에서 생겨난다는 의미일 뿐이며,폐기물이 반입되었다가 선별 절차를 거쳐 사업장 밖으로 나가는 경우에도 그의 사업장에서 발생한 것으로 볼 수 있다고 주장한다.그러나 이는 앞서 본“발생”의 사전적 의미와 다를 뿐만 아니라,위에서 본 바와 같은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에도 반하며,폐기물관리법 제2조 제5의3호에서 규정한“처리”의 개념과도 부합하지 않는다.
⑹또한 피고는,자원순환기본법의 입법 목적이나 자원순환기본법에서 폐기물처분부담금을 부과하는 취지인‘폐기물 처분 단계에서 그 처리의무자가 소각 또는 매립의 방법을 선택하는 것을 억제하고 순환이용을 유도하기 위함’을 고려할 때,처분 단계에서 소각 또는 매립의 방법으로 폐기물을 처분하는 자에게 그의 사업장에서의 폐기물 발생 여부를 불문하고 폐기물처분부담금이 부과됨이 타당하고,이는 원고가 편의와 계산에 따라 스스로 사업장폐기물배출자로 신고하여 상당한 경제적 이익을 수취하고 건설폐기물을 처리하였으며 그 과정에서5톤 이상의 폐기물을5톤 미만으로 나누는 속칭‘쪼개기’등의 불법행위를 하였다고 의심되고 그로 인하여 실제 폐기물배출자를 파악하기 어려워져 누구에게도 폐기물처분부담금이 부과되지 않는 불합리한 결과가 초래되었다는 점에서 더욱 그러하며,피고에게 실제 폐기물배출자나 배출된 폐기물의 종류나 형태 및 발생 원인에 관하여 아무런 조사권한이 없다는 점을 고려하더라도,원고를‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 보아야 한다는 취지로 주장한다.
그러나①폐기물처분부담금 부과처분은 침익적 행정처분인데,침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고,행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 되며,그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 되므로(대법원2008. 2. 28.선고2007두13791판결 등 참조),자원순환기본법 제21조 제1항 제2호에서 폐기물처분부담금의 부과대상을‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’라고 규정하고 폐기물관리법 제18조 제1항이‘사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생한 폐기물을……처리’라고 규정하고 있는 것을 고려할 때,자원순환기본법에 따른 폐기물처분부담금의 대상이 되는 사업장폐기물배출자는 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 자에 한정된다고 봄이 타당하고,자원순환기본법이나 폐기물관리법의 입법 취지를 고려하더라도 법률의 문언과 구조를 넘어 타인의 사업장에서 발생한 폐기물을 수집하였다가 반출한 폐기물수집·운반업자가‘사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수는 없는 점,②원고가 사업장폐기물배출자가 아님에도 사업장폐기물배출자로 신고하는 등의 방법으로 경제적 이익을 얻었다고 하더라도,명문의 법적 근거 없이 폐기물처분부담금 부과처분과 같은 침익적 행정처분을 할 수는 없는 점,③피고가 주장하는 것과 같이 원고가 불법적으로5톤 이상의 폐기물을5톤 미만으로 나누는 속칭‘쪼개기 행위’를 하였다는 것을 뒷받침할 수 있는 객관적인 자료가 제출되지 않은 점,④폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 원고와 같은 폐기물수집·운반업자가 포함되지 않는다고 해석하는 결과,피고의 조사권한 등의 부재로 실제 배출자나 배출된 폐기물의 종류나 양을 파악할 수 없는 관계로 누구에게도 폐기물처분부담금을 부과할 수 없는 결론에 이르게 된다고 하더라도,이는 규제의 공백 내지 입법의 불비로 인한 것이므로 이로 인한 불이익을 법적 근거 없이 원고에게 부당하게 전가할 수는 없는 점 등을 고려할 때,폐기물수집·운반업자에 불과한 원고가‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수는 없다.
나)체계적·보충적 해석
⑴환경법의 기본 원칙-오염원인자 책임의 원칙
아래와 같은 환경법의 기본 원칙인 오염원인자 책임의 원칙에 의하면,폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보이고,폐기물의 발생이 전제되지 아니한다고 보기는 어렵다.
㈎환경정책기본법 제7조는”자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며,환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다.“라고 규정하여,이른바”오염원인자 책임의 원칙“을 선언하고 있다.
㈏오염원인자 책임의 원칙은 환경법의 기본 원칙으로,환경오염의 원인을 발생시킨 자에게 그 비용을 부담시켜,오염물질의 발생단계에서부터 줄이도록 하여야 한다는 원칙이다.이에 의하면 건설현장의 발주자 또는 공사를 전부 도급받은 자와 같이 실질적으로 폐기물을 최초로 발생시키는 데에 책임이 있는 주요 사업자에게 폐기물처분부담금을 부담시키는 것이 타당하다.원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자는 폐기물을 직접 발생시켜 환경오염의 원인을 발생시킨 자에 해당한다고 보기 어렵다.
⑵생활폐기물의 배출자에 관한 폐기물관리법 제15조 제1항의 해석
아래와 같은 생활폐기물에 대한 관련 법령의 내용을 감안하면,폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
㈎폐기물관리법 제15조 제1항에 의하면,생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자이다.폐기물관리법은 사업장폐기물과 생활폐기물을 구분하고 있고,사업장폐기물배출자에 관하여 정의규정을 두고 있지 아니한 것과 달리,생활폐기물배출자에 관하여는 위와 같이 정의규정을 두고 있다.이에 의하면 생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로서,생활폐기물의 발생을 전제로 하는 것으로 보인다.
㈏한편 폐기물관리법 제14조 제1항,제5항에 따라 특별자치시장,특별자치도지사,시장·군수·구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 하는데,이를 처리할 때 배출되는 생활폐기물의 종류,양 등에 따라 수수료를 징수할 수 있고,수수료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물 종량제 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등을 판매하는 방법으로 징수할 수 있다.위와 같은 관련 법령의 내용을 보면,생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로서,그 토지나 건물에서 발생하는 생활폐기물을 배출하는 자임을 알 수 있고,이를 처리하는 지방자치단체는 종량제 봉투 등을 판매하는 방법으로 생활폐기물배출자로부터 수수료를 징수할 뿐임을 알 수 있다.
㈐폐기물관리법이 이처럼 사업장폐기물에 대응하는 개념인 생활폐기물에 관하여,생활폐기물배출자를 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로 정의하면서,생활폐기물을 발생하는 자로 보고 있음을 감안하면,이러한 정의규정을 두지 아니한 사업장폐기물배출자도 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 해석하는 것이 합리적이다.
⑶건설폐기물법 제2조 제9호의 해석
아래와 같은 건설폐기물법 제2조 제9호의 해석에 의하더라도,폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
㈎건설폐기물법과 폐기물관리법의 목적이 폐기물 또는 건설폐기물을 친환경적으로 처리하는 것으로 유사하고,건설폐기물법 제3조 제1항은“건설폐기물의 친환경적인 처리와 재활용촉진에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다.”라고 규정하고 있으며,건설폐기물법은 전체 폐기물 중 건설폐기물에 관한 내용을 특별히 규정하고 있고, 2003. 12. 31.제정된 건설폐기물법이1986. 12. 31.제정된 폐기물관리법보다 사후에 제정되어서,건설폐기물법은 폐기물관리법의 특별법으로 보인다.
㈏건설폐기물법 제2조 제2호는“건설폐기물 처리업이란 건설폐기물의 수집·운반업 또는 중간처리업을 말한다.”고 규정하고,같은 조 제9호는“배출자란 발주자 또는 발주자로부터 최초로 건설공사 전부를 도급받은 자를 말한다.”라고 규정하여 배출자와 처리업자를 구분하면서 배출자를 건설공사의 발주자 또는 그로부터 건설공사 전부를 도급받은 자라고 정하고 있다.이에 의하면 건설폐기물법은 건설공사의 발주자 또는 그 공사 전부의 수급인과 같이 건설폐기물이 최초로 발생하는 현장의 실질적인 관리·책임자를 배출자로 정하고 있음을 알 수 있다.즉 건설폐기물법은 건설폐기물의 배출자를 그의 사업장에서 최초로 발생한 건설폐기물을 내보낸 자로 보고 있다.건설폐기물법 제2조 제9호에 의하면 건설폐기물 수집·운반업자인 원고는 배출자에 해당하지 아니한다.
㈐원고는2001. 5. 22.○○시장으로부터 건설폐기물법 제21조 제3항에 의하여 건설폐기물 수집·운반업 허가를 받기도 하였고,이 사건 처분의 대상이 되는 폐기물에도 건설폐기물이 포함되어 있는바,이 사건 처분의 적법성의 판단에 있어서 건설폐기물법의 규정은 원고에게 직접 적용되거나 최소한 유추적용이 될 수 있는 규정으로 봄이 합리적이다.
3)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호에 따른 사업장으로서 처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
가)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호의 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
⑴관련 법리
폐기물관리법 제2조 제8호는’폐기물처리시설‘이란 폐기물의 중간처분시설,최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있고,폐기물관리법 시행령 제2조 제5호는’폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설(법 제25조제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자가 설치하는 시설을 포함한다)을 설치ㆍ운영하는 사업장은 폐기물관리법 제2조 제3호의 사업장에 해당한다‘고 규정하고 있다.
⑵구체적 판단
갑 제6, 7, 9, 17호증의 각 기재와 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면,원고는 사업장 및 임시보관장소에서 트럭들로부터 폐기물을 트럭으로 운반받은 후,매립지에서 폐기물 중10%이상 재활용 대상물이 혼재되어 있거나 직경50cm이상의 폐기물이 있는 경우 부과하는 벌점을 피하기 위해 선별,분리,파쇄 등의 작업을 이행한 사실은 인정된다.
그러나 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,원고의 사업장 및 임시보관장소에서 분리,선별,파쇄행위는 단순히 매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 행하여진 것으로서,폐기물관리법 제2조 제6호의’중간처분‘내지 폐기물관리법 제2조 제7호,폐기물관리법 시행규칙 제4조의2제2항 별표4의2의’재활용‘에 해당한다고 볼 수는 없으므로,원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호의 중간처분시설 내지 재활용시설의 사업장으로서 폐기물관리법 제2조 제3호상의 사업장에 해당한다고 볼 수 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
㈎폐기물관리법 제2조 제6호는’처분‘이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化)등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분이라고 규정하여, '중간처분'을 최종처분으로 이행하기 전 단계로서 이루어지는 폐기물의 소각·중화·파쇄·고형화 등의 처분이라고 정의하고 있다.한편 폐기물관리법 제25조 제5항 제2호는 폐기물 중간처분업을”폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분,기계적 처분,화학적 처분,생물학적 처분,그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업“으로 규정하여,폐기물의 중간처분이 단순히 폐기물을 중간에 처분하는 것이 아니라,일정한 규모의 중간처분시설을 갖추고 일정한 처분을 하는 것으로 규정하고 있고,폐기물관리법 시행령 제5조,별표3은 중간처분시설은 소각시설,기계적 처분시설,화학적 처분시설,생물학적 처분시설,그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 시설을 갖출 것을 요구하고 있다.
㈏폐기물관리법 제2조 제7호는’재활용‘이란 폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동(가목)내지 폐기물로부터 에너지법 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동(나목)이라고 규정하고 있고,폐기물관리법 제2조의2는 폐기물의 종류 및 재활용 유형에 관한 세부분류는 폐기물의 발생원,구성성분 및 유해성 등을 고려하여 환경부령으로 정한다고 규정하고 있으며,그 위임을 받은 폐기물관리법 시행규칙 제4조의2,별표4의2는2.가. 1에서 단순 해체,분리,파쇄,선별 등의 공정을 통해 폐기물에서 금속 또는 비금속 자원을 회수하는 유형을 재생이용할 수 있는 상태로 만드는 유형으로 설시하고 있다.
㈐원고가 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분,기계적 처분,화학적 처분,생물학적 처분,그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분을 하고 있다는 사실을 인정할 증거가 없다.오히려 앞서 본 바와 같이 원고는 다량의 건설폐기물을 수집하여 그의 사업장인 임시보관장소로 운반한 다음,그중 재활용이 가능한 대상을 일부 분리하고 굴착기 등을 이용하여 직경50cm이상의 폐기물을 파쇄하는 등 일부 작업을 거쳐 폐기물을 매립지로 내어 보내는 정도의 작업을 한 사실을 인정할 수 있는데,이러한 작업은 위에서 본 폐기물관리법 법령에서 정한 중간처분에는 미치지 못함을 알 수 있고,폐기물 처리의 유형인 폐기물의 수집,운반,보관,재활용 및 파쇄 등을 통한 처분에 해당할 뿐이며,원고는 중간처분에서 요구하는 정도의 시설을 갖추기에는 상당히 제한적 공간의 임시보관장소를 사업장에 두고 있기도 하다.결국 원고의 위와 같은 행위는 폐기를 위한 최종처분의 전 단계로서 별도의 가공을 가하는 중간처분이라기보다는,매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 이루어진 부수적인 행위로 봄이 상당하므로,원고의 사업장 및 임시보관장소에서 분리,선별,파쇄행위가 폐기물관리법 제2조 제6호의 중간처분에 해당한다고 보기 어렵다.나아가 폐기물관리법 제25조 제6항에서 중간처분업 허가를 받은 자는 별도로 폐기물 수집·운반업의 허가를 받지 않고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집·운반할 수 있다고 규정하여 중간처분업을 수집·운반업의 상위 허가 업종으로 보고 있는데,원고는 폐기물관리법에 따른 중간처분업 허가를 받지 않고 중간처분업에 미치지 못하는 규모의 폐기물 수집·운반업 허가를 받았을 뿐이다.
㈑또한 원고는 단순히 매립지로부터의 벌점을 회피하기 위해 건설폐기물로부터 재활용 대상물을 선별,분리하거나50cm이상의 폐기물을 파쇄한 것일 뿐,폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만들거나 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만든 것은 아니다.따라서 이는 폐기물관리법 제2조 제7호의 요건을 충족하지 못하였으므로,그 양태가 단순히 폐기물관리법 시행규칙 제4조의2,별표4의2는2.가. 1의’단순 분리,파쇄,선별‘에 해당한다는 이유만으로는,원고의 행위가 폐기물관리법 제2조 제7호의 재활용에 해당한다고 볼 수도 없다.
나)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제7호의 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
폐기물관리법 시행령 제2조 제7호는’폐기물을1일 평균300킬로그램 이상 배출하는 사업장‘이 폐기물관리법 제2조 제3호의 사업장에 해당한다고 규정하고 있고,을 제6호증의 기재에 의하면 원고가2018년 자신의 사업장 및 임시보관장소에서 처리한 폐기물의 양이18,541.653톤에 이르러1일 평균 약43톤에 이르는 사실은 인정된다.
그러나 원고의 사업장 및 임시보관장소에서의 수집·운반한 폐기물의 분리,선별,파쇄행위는 단순히 매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 행해진 행위로서 폐기물관리법령상의’중간처분‘내지’재활용‘에 해당한다고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같으므로,원고는 사업장 및 임시보관장소에서 다른 사업장에서 발생한 폐기물을’처리‘하였을 뿐이지 폐기물을 발생시켜 배출하였다고 할 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
다)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제9호의 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
폐기물관리법 시행령 제2조 제9호는’일련의 공사(제8호에 따른 건설공사는 제외한다)또는 작업으로 폐기물을5톤(공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장’이 폐기물관리법 제2조 제3호의 사업장에 해당한다고 규정하고 있다.살피건대,위 조항 소정의 사업장 역시‘공사 또는 작업으로 새롭게 발생하는 폐기물’을‘배출’할 것을 전제로 하고 있는바,앞서 본 바와 같이 원고의 사업장 및 임시보관장소에서 분리,선별,파쇄행위는 단순히 매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 행해진 행위일 뿐 새롭게 폐기물을’발생‘시켰다거나’배출‘하였다고 볼 수 없으므로,피고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.
4)원고가 공사장 생활폐기물을 배출하는 사업장폐기물배출자인지 여부
앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,공사장 생활폐기물은 사업장폐기물이 아니고,원고가 사업장폐기물배출자로 신고를 하였다고 하여 공사장 생활폐기물의 사업장폐기물배출자가 될 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
가)폐기물관리법은 사업장폐기물과 생활폐기물을 구분하고 있고,생활폐기물배출자를 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로 규정하고 있다(제15조 제1항).이러한 폐기물관리법의 규정상 원고는 생활폐기물배출자에 해당하지 아니한다.
나)건설폐기물은 건설공사로 인하여 건설현장에서 발생하는5톤 이상의 폐기물을 말하고(건설폐기물법 제2항 제1호),공사장 생활폐기물은 생활폐기물 중 일련의 공사·작업 등으로 인하여5톤 미만으로 발생되는 폐기물을 말한다(○○시 폐기물관리에 관한 조례 제2조 제7호).비록 현실에서5톤 미만의 건설폐기물,즉 공사장 생활폐기물의 그 실질과 성상은5톤 이상의 건설폐기물과 큰 차이가 없고 가정에서 일반적으로 배출되는 일반적인 생활폐기물과는 달라 이를 종량제 봉투 등을 이용하여 배출하기는 어렵지만,공사장 생활폐기물은 어디까지나 생활폐기물일 뿐이어서,위와 같은 사정만으로 이를 사업장폐기물이라고 할 수는 없다.
다)생활폐기물에 대한 폐기물처분부담금의 부담 주체는 지방자치단체이다.자원순환기본법 제21조 제1항 제1호는 환경부장관은‘폐기물관리법 제14조 제1항(생활폐기물 처리에 관한 규정)에 따른 특별자치시장,특별자치도지사,시장·군수·구청장’에게 폐기물처분부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있다.따라서 원고가 공사장 생활폐기물의 배출로 인한 부담금의 부담 주체라고 보기는 어렵다.
라)한편○○시 폐기물관리에 관한 조례 제8조의3은 원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자가 건설폐기물법에 따라 승인받은 임시보관장소를 공사장 생활폐기물 보관 장소로 지정받을 수 있도록 하였고,이에 따라 현실적으로 공사장 생활폐기물은 대부분 생활폐기물배출자들이 원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자에게 인계하고 있으며,원고들은 이를 사업장폐기물과 함께 처리하고 있는 것으로 보인다.그러나 위와 같은 조례 규정이나 공사장 생활폐기물의 처리 실태만을 근거로,다른 법률의 근거 없이 원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자가 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 있는 것은 아니다.
3.결론
그렇다면 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로,피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판례 · 서울고등법원
폐기물처분부담금 부과처분 취소 청구의 소
2020누52162
선고 2022.02.17
일반행정
서울고등법원
법원
2022.02.17
선고일
2020누52162
사건번호
일반행정
사건종류
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판결요지
사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자로서 폐기물처분부담금 납부의무가 있는바, 원고들은 폐기물 임시보관 사업자로서 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자라고 볼 수 없어 사업장폐기물배출자에 해당하지 않으므로 폐기물처분부담금 납부의무가 없음.
전문
심급
2심
세목
세외수입
주문
1. 청구취지
피고가 2019. 4. 28. 원고에 대하여 한 359,913,090원의 폐기물처분부담금 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.
이유
1.제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는,아래와 같이 해당 부분을 고치거나 추가하고 제2항에서 피고가 이 법원에서 추가하거나 강조하는 주장과 이에 대한 판단을 추가하는 이외에는,제1심판결의 이유 기재와 같으므로,행정소송법 제8조 제2항,민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
고치거나 추가하는 부분
○제1심판결 제3면1행의“가.주장”을“가.원고의 주장”으로 고친다.
○제3면2행의“1)원고의 주장”부터 제3면9행의“해당한다.”까지를 아래와 같이 고친다.
「원고가 스스로 사업장폐기물배출자로 신고하기는 하였으나,이는 수도권매립지 폐기물 반입 등에 관한 사무처리규정의 변경으로 수도권매립지에 폐기물을 반입하기 위해 사업장폐기물배출자만이 이용할 수 있는 전자인계서가 요구되어 형식적으로 한 것일 뿐이므로,이러한 사정만으로 곧바로 원고가 폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 해당한다고 할 수 없다.또한 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호에서는 폐기물처분부담금을 부과할 수 있는 대상을‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 정하고 있는바,폐기물관리법 제18조 제1항의‘사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을……처리’라는 문언을 고려할 때,건설폐기물수집·운반업자로서 타인의 사업장에서 발생한 폐기물을 단순히 보관하였다가 반출한 것에 불과한 원고가‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수도 없다.나아가 원고가 폐기물수집·운반업자로서 매립지에서의 벌점을 피하기 위하는 등 폐기물수집·운반 과정에서 필수적으로 부수되는 최소한의 재활용 대상 폐기물을 가려내어 정리하는 작업을 한 것만으로 폐기물을 중간처분하였다거나 재활용하였다고 볼 수 없고,원고의 사업장에서 폐기물 중간처분이나 재활용이 이루어지지 않은 이상 폐기물을 발생시켰다고 볼 수 없으므로,원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호의 사업장으로서 폐기물을 발생시켰다는 이유로 원고를‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 볼 수도 없다.
따라서 원고가 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다는 전제에서 이루어진 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.」
○제8면11행의“킬로”다음에“그램”을 추가한다.
2.추가 판단
가.피고의 주장
1)사업장폐기물배출자 신고·수리로써 곧바로 사업장폐기물배출자가 된다는 주장
원고가 사업장폐기물배출자로 신고하였고,지방자치단체에 의하여 그 신고가 수리되어 공정력이 발생한 이상,원고는 폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 해당한다.한편 원고가 실질적으로 사업장폐기물배출자가 아니라고 하더라도 이는 수리처분에 하자가 있는 것에 불과하고,공정력 있는 수리처분에 기초하여 이루어진 별개의 처분인 이 사건 처분에 하자가 있다거나 위와 같은 수리처분의 하자가 이 사건 처분에 승계된다고 할 수 없다.따라서 이 사건 처분은 적법하다.
2)원고가 폐기물수집·운반업자로서 사업장폐기물배출자에 해당한다는 주장
자원순환기본법에 따르면 폐기물처분부담금은 폐기물을 소각 또는 매립하는 경우에 부과하는데,원고는 대량의 폐기물들을 수집하여 분류한 뒤 수도권매립지에 매립하여 왔으므로,원고에게 폐기물처분부담금을 부과하는 것이 자원순환기본법의 입법 목적에 부합한다.나아가 폐기물관리법령에서 배출의 의미를 별도로 정하고 있지 않고,배출의 사전적 의미는‘안에서 밖으로 내보낸다.’는 것이므로,새롭게 발생한 것이라는 별도의 요건을 덧붙이는 것은 문언의 한계를 넘어선 것이며,발생과 배출을 별도로 구분하고 있는 폐기물관리법 제36조 제1항,제48조 제1항 제4호를 고려하더라도 배출의 의미를 임의로‘발생한 사업장에서의 배출’로 한정하는 것은 입법자의 의사에 반한다.따라서 원고와 같은 폐기물수집·운반업자도 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호에서 폐기물처분부담금을 부과할 수 있는 대상으로 규정한‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 포함된다고 보아야 하므로,이 사건 처분은 적법하다.
3)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호에 따른 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰다는 주장
원고의 사업장 및 임시보관장소는 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호의 사업장에 해당하고,원고의 적치된 폐기물에 관한 선별,분리,파쇄 작업은 폐기물관리법 제2조 제6호의 중간처분 내지 제7호의 재활용에 해당하여 폐기물관리법 시행령 제7조 제1항 제4호에 따라 새로운 폐기물을 발생시키는 것으로 간주되는바,원고는 사업장에서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시킨 후 매립하여 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 할 것이므로,이 사건 처분은 적법하다.
4)원고가 공사장 생활폐기물을 배출하는 사업장폐기물배출자라는 주장
원고는 공사장 생활폐기물을 배출하기 위하여 사업장폐기물배출자로 신고하였는바,공사장 생활폐기물에 대한 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 여지가 있다.그렇다면 이 사건 처분은 적법하다.
나.판단
1)사업장폐기물배출자 신고·수리로써 곧바로 사업장폐기물배출자가 되는지 여부
앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,원고가 사업장폐기물배출자로 신고하여 관할 지방자치단체가 이를 수리하였다는 사정만으로 원고가 곧바로 사업장폐기물배출자가 된다고 볼 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
가)자원순환기본법 제21조 제1항 제2호는 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자를“폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자”로 규정하였고,이에 따라 징수기관은 사업장폐기물배출자에게 폐기물처분부담금을 부과하게 된다.자원순환기본법이“사업장폐기물배출자로 신고한 자”를 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자로 규정하지 아니하였고,폐기물관리법에서도 사업장폐기물배출자를“사업장폐기물배출자로 신고한 자”로 규정하지 아니한 이상,사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정은 사업장폐기물배출자로 인정할 수 있는 하나의 징표가 될 수 있을 뿐이고,이러한 사정만으로 곧바로 당연히“사업장폐기물배출자로 신고한 자”를 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자인 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 것은 아니다.
나)자원순환기본법 제29조 제1항 제7호는 징수기관이 폐기물처분부담금 신고의 적정성을 검토하여,필요한 범위에서 폐기물처분부담금의 부과·징수 대상자에게 보고를 하게 하거나 자료를 제출하게 할 수 있으며,관계 공무원으로 하여금 사업장에 출입하여 관계 서류나 시설·장비 등을 검사하게 할 수 있다.이는 징수기관이 폐기물처분부담금의 신고가 적절하게 이루어지지 아니한 경우 그 실질을 검토할 수 있어야 한다는 것을 전제로 하는 규정으로,징수기관이 폐기물처분부담금 신고서에 기속되지 아니함을 알 수 있다.이에 비추어 보면,사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자인 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 없다.
다)피고의 주장과 같이 사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자인 사업장폐기물배출자라고 보게 되면①사업장폐기물배출자로 신고하였다는 형식에 따라 사업장폐기물배출자를 결정하게 되어 실질이 형식과 다른 경우,즉 사업장폐기물배출자로 신고한 외관은 있으나 실질은 사업장폐기물배출자가 아닌 경우,실질과 달리 사업장폐기물배출자로 신고한 자를 사업장폐기물배출자로 인정하게 되어 불합리한 결과가 발생할 수 있고,이를 바로잡을 기회가 없어지게 되며,②형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고한 자를 사업장폐기물배출자로 볼 경우 실질적으로 사업장폐기물의 배출에 책임이 있는 자로 하여금 책임을 회피할 수 있는 길을 열어 주게 되어 폐기물의 발생을 최대한 억제하고,폐기물을 친환경적으로 처리하며,순환이용을 촉진하려는 관계 법령의 목적과 취지에 반하게 될 우려가 있고,③법원의 사법적 심사를 통하여 실질적으로 사업장폐기물의 배출에 책임이 없는 자가 부담금의 납부의무에서 벗어날 수 있는 기회를 상실할 수 있는 문제가 발생할 수 있다.또한 피고의 주장과 같이 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 그 신고자에게 부담금을 부과시켜야 한다고 보는 것은 행정편의주의에 따라 형식을 갖추어 신고한 자에게 부담금을 부과시키겠다는 해석일 뿐이다.행정관청으로서는 사업장폐기물의 배출에 책임이 있는 자를 찾아 그에서 부담금을 부과시키는 것이 관계 법령이 정한 부담금의 목적과 취지에 부합하고 타당하다.
라)피고의 주장과 같이 관할 지방자치단체가 원고의 사업장폐기물배출자 신고를 수리함으로써 그 수리행위의 유효성이나 효력을 넘어서 실체적인 사업장폐기물배출자로 인정되어 자원순환기본법에 따른 폐기물처분부담금의 납부의무를 부담하게 되는 것은 아니며,위에서 본 것과 같이 형식적으로 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 그 신고자에게 부담금을 부과시켜야 한다고 볼 수 없는 이상,신고수리 처분의 공정력이 발생하였는지 여부와 무관하게 원고가 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 이 사건 각 처분이 적법하게 되는 것은 아니다.
2)원고가 폐기물수집·운반업자로서 사업장폐기물배출자에 해당하는지 여부
앞서 든 증거,을 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 봄이 타당하다.그렇다면 타인의 사업장에서 발생한 폐기물의 수집·운반업자인 원고가 자원순환기본법 제21조 제1항 제2호의‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
가)문언적 해석
아래와 같은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언적 해석에 의하면,위 조항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
⑴폐기물관리법 제18조 제1항은“사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 제25조 제3항에 따른 폐기물처리업의 허가를 받은 자……에게 위탁하여 처리하여야 한다.”라고 규정하여,사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 스스로 처리하거나 일정한 자에게 위탁하여 처리하도록 정하고 있다.
⑵폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에 의하면,사업장폐기물배출자는 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 것을 전제로 하는 개념으로 보이므로,사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 볼 수밖에 없다.이와 달리 자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자도 사업장폐기물배출자에 해당한다고 해석하는 것은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에 반하는 것으로 보인다.
⑶“발생(發生)”의 사전적 의미는“어떤 일이나 사물이 생겨남”또는“어떤 대상이나 현상이 새로 생겨남”이고,이는 종전에는 없던 것이 생기는 것을 의미한다. “발생”의 의미 속에는 새롭게 생겨난다는 뜻이 포함되어 있어,자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자는 사업장폐기물배출자에 해당한다고 해석하기 어렵다.
⑷자원순환기본법 제21조 제1항 제2호가 폐기물처분부담금의 부과·징수대상자를“폐기물관리법 제17조 제2항에 따른 배출자 신고를 한 자”가 아닌 사업장폐기물의 처리에 관한 조항인“폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자”로 규정한 이상,사업장폐기물의 처리에 관한 내용은 사업장폐기물배출자가 누구인지를 정하는 요건이 된다고 봄이 합리적이고,사업장폐기물배출자가 그의 사업장에서 발생하는 폐기물을 직접 또는 위탁의 방법으로 처리하여야 하므로,자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 자를 사업장폐기물배출자로 보아야 하며,이와 달리 자신의 사업장에서 발생하지 아니한 폐기물을 배출하는 자는 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 없다.
⑸이에 대하여 피고는,폐기물관리법 제18조 제1항의“발생”은“새로운 발생”을 의미하지 아니하고,폐기물이 그의 사업장에서 생겨난다는 의미일 뿐이며,폐기물이 반입되었다가 선별 절차를 거쳐 사업장 밖으로 나가는 경우에도 그의 사업장에서 발생한 것으로 볼 수 있다고 주장한다.그러나 이는 앞서 본“발생”의 사전적 의미와 다를 뿐만 아니라,위에서 본 바와 같은 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에도 반하며,폐기물관리법 제2조 제5의3호에서 규정한“처리”의 개념과도 부합하지 않는다.
⑹또한 피고는,자원순환기본법의 입법 목적이나 자원순환기본법에서 폐기물처분부담금을 부과하는 취지인‘폐기물 처분 단계에서 그 처리의무자가 소각 또는 매립의 방법을 선택하는 것을 억제하고 순환이용을 유도하기 위함’을 고려할 때,처분 단계에서 소각 또는 매립의 방법으로 폐기물을 처분하는 자에게 그의 사업장에서의 폐기물 발생 여부를 불문하고 폐기물처분부담금이 부과됨이 타당하고,이는 원고가 편의와 계산에 따라 스스로 사업장폐기물배출자로 신고하여 상당한 경제적 이익을 수취하고 건설폐기물을 처리하였으며 그 과정에서5톤 이상의 폐기물을5톤 미만으로 나누는 속칭‘쪼개기’등의 불법행위를 하였다고 의심되고 그로 인하여 실제 폐기물배출자를 파악하기 어려워져 누구에게도 폐기물처분부담금이 부과되지 않는 불합리한 결과가 초래되었다는 점에서 더욱 그러하며,피고에게 실제 폐기물배출자나 배출된 폐기물의 종류나 형태 및 발생 원인에 관하여 아무런 조사권한이 없다는 점을 고려하더라도,원고를‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’로 보아야 한다는 취지로 주장한다.
그러나①폐기물처분부담금 부과처분은 침익적 행정처분인데,침익적 행정처분은 상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 것이므로 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고,행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 되며,그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 되므로(대법원2008. 2. 28.선고2007두13791판결 등 참조),자원순환기본법 제21조 제1항 제2호에서 폐기물처분부담금의 부과대상을‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’라고 규정하고 폐기물관리법 제18조 제1항이‘사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생한 폐기물을……처리’라고 규정하고 있는 것을 고려할 때,자원순환기본법에 따른 폐기물처분부담금의 대상이 되는 사업장폐기물배출자는 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 자에 한정된다고 봄이 타당하고,자원순환기본법이나 폐기물관리법의 입법 취지를 고려하더라도 법률의 문언과 구조를 넘어 타인의 사업장에서 발생한 폐기물을 수집하였다가 반출한 폐기물수집·운반업자가‘사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수는 없는 점,②원고가 사업장폐기물배출자가 아님에도 사업장폐기물배출자로 신고하는 등의 방법으로 경제적 이익을 얻었다고 하더라도,명문의 법적 근거 없이 폐기물처분부담금 부과처분과 같은 침익적 행정처분을 할 수는 없는 점,③피고가 주장하는 것과 같이 원고가 불법적으로5톤 이상의 폐기물을5톤 미만으로 나누는 속칭‘쪼개기 행위’를 하였다는 것을 뒷받침할 수 있는 객관적인 자료가 제출되지 않은 점,④폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자에 원고와 같은 폐기물수집·운반업자가 포함되지 않는다고 해석하는 결과,피고의 조사권한 등의 부재로 실제 배출자나 배출된 폐기물의 종류나 양을 파악할 수 없는 관계로 누구에게도 폐기물처분부담금을 부과할 수 없는 결론에 이르게 된다고 하더라도,이는 규제의 공백 내지 입법의 불비로 인한 것이므로 이로 인한 불이익을 법적 근거 없이 원고에게 부당하게 전가할 수는 없는 점 등을 고려할 때,폐기물수집·운반업자에 불과한 원고가‘폐기물관리법 제18조 제1항에 따른 사업장폐기물배출자’에 해당한다고 볼 수는 없다.
나)체계적·보충적 해석
⑴환경법의 기본 원칙-오염원인자 책임의 원칙
아래와 같은 환경법의 기본 원칙인 오염원인자 책임의 원칙에 의하면,폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보이고,폐기물의 발생이 전제되지 아니한다고 보기는 어렵다.
㈎환경정책기본법 제7조는”자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며,환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다.“라고 규정하여,이른바”오염원인자 책임의 원칙“을 선언하고 있다.
㈏오염원인자 책임의 원칙은 환경법의 기본 원칙으로,환경오염의 원인을 발생시킨 자에게 그 비용을 부담시켜,오염물질의 발생단계에서부터 줄이도록 하여야 한다는 원칙이다.이에 의하면 건설현장의 발주자 또는 공사를 전부 도급받은 자와 같이 실질적으로 폐기물을 최초로 발생시키는 데에 책임이 있는 주요 사업자에게 폐기물처분부담금을 부담시키는 것이 타당하다.원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자는 폐기물을 직접 발생시켜 환경오염의 원인을 발생시킨 자에 해당한다고 보기 어렵다.
⑵생활폐기물의 배출자에 관한 폐기물관리법 제15조 제1항의 해석
아래와 같은 생활폐기물에 대한 관련 법령의 내용을 감안하면,폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
㈎폐기물관리법 제15조 제1항에 의하면,생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자이다.폐기물관리법은 사업장폐기물과 생활폐기물을 구분하고 있고,사업장폐기물배출자에 관하여 정의규정을 두고 있지 아니한 것과 달리,생활폐기물배출자에 관하여는 위와 같이 정의규정을 두고 있다.이에 의하면 생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로서,생활폐기물의 발생을 전제로 하는 것으로 보인다.
㈏한편 폐기물관리법 제14조 제1항,제5항에 따라 특별자치시장,특별자치도지사,시장·군수·구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 하는데,이를 처리할 때 배출되는 생활폐기물의 종류,양 등에 따라 수수료를 징수할 수 있고,수수료는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 폐기물 종량제 봉투 또는 폐기물임을 표시하는 표지 등을 판매하는 방법으로 징수할 수 있다.위와 같은 관련 법령의 내용을 보면,생활폐기물배출자는 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로서,그 토지나 건물에서 발생하는 생활폐기물을 배출하는 자임을 알 수 있고,이를 처리하는 지방자치단체는 종량제 봉투 등을 판매하는 방법으로 생활폐기물배출자로부터 수수료를 징수할 뿐임을 알 수 있다.
㈐폐기물관리법이 이처럼 사업장폐기물에 대응하는 개념인 생활폐기물에 관하여,생활폐기물배출자를 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로 정의하면서,생활폐기물을 발생하는 자로 보고 있음을 감안하면,이러한 정의규정을 두지 아니한 사업장폐기물배출자도 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 해석하는 것이 합리적이다.
⑶건설폐기물법 제2조 제9호의 해석
아래와 같은 건설폐기물법 제2조 제9호의 해석에 의하더라도,폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 보인다.
㈎건설폐기물법과 폐기물관리법의 목적이 폐기물 또는 건설폐기물을 친환경적으로 처리하는 것으로 유사하고,건설폐기물법 제3조 제1항은“건설폐기물의 친환경적인 처리와 재활용촉진에 관한 사항은 이 법을 다른 법률에 우선하여 적용한다.”라고 규정하고 있으며,건설폐기물법은 전체 폐기물 중 건설폐기물에 관한 내용을 특별히 규정하고 있고, 2003. 12. 31.제정된 건설폐기물법이1986. 12. 31.제정된 폐기물관리법보다 사후에 제정되어서,건설폐기물법은 폐기물관리법의 특별법으로 보인다.
㈏건설폐기물법 제2조 제2호는“건설폐기물 처리업이란 건설폐기물의 수집·운반업 또는 중간처리업을 말한다.”고 규정하고,같은 조 제9호는“배출자란 발주자 또는 발주자로부터 최초로 건설공사 전부를 도급받은 자를 말한다.”라고 규정하여 배출자와 처리업자를 구분하면서 배출자를 건설공사의 발주자 또는 그로부터 건설공사 전부를 도급받은 자라고 정하고 있다.이에 의하면 건설폐기물법은 건설공사의 발주자 또는 그 공사 전부의 수급인과 같이 건설폐기물이 최초로 발생하는 현장의 실질적인 관리·책임자를 배출자로 정하고 있음을 알 수 있다.즉 건설폐기물법은 건설폐기물의 배출자를 그의 사업장에서 최초로 발생한 건설폐기물을 내보낸 자로 보고 있다.건설폐기물법 제2조 제9호에 의하면 건설폐기물 수집·운반업자인 원고는 배출자에 해당하지 아니한다.
㈐원고는2001. 5. 22.○○시장으로부터 건설폐기물법 제21조 제3항에 의하여 건설폐기물 수집·운반업 허가를 받기도 하였고,이 사건 처분의 대상이 되는 폐기물에도 건설폐기물이 포함되어 있는바,이 사건 처분의 적법성의 판단에 있어서 건설폐기물법의 규정은 원고에게 직접 적용되거나 최소한 유추적용이 될 수 있는 규정으로 봄이 합리적이다.
3)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호,제7호,제9호에 따른 사업장으로서 처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
가)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호의 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
⑴관련 법리
폐기물관리법 제2조 제8호는’폐기물처리시설‘이란 폐기물의 중간처분시설,최종처분시설 및 재활용시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있고,폐기물관리법 시행령 제2조 제5호는’폐기물관리법 제29조 제2항에 따른 폐기물처리시설(법 제25조제3항에 따라 폐기물처리업의 허가를 받은 자가 설치하는 시설을 포함한다)을 설치ㆍ운영하는 사업장은 폐기물관리법 제2조 제3호의 사업장에 해당한다‘고 규정하고 있다.
⑵구체적 판단
갑 제6, 7, 9, 17호증의 각 기재와 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면,원고는 사업장 및 임시보관장소에서 트럭들로부터 폐기물을 트럭으로 운반받은 후,매립지에서 폐기물 중10%이상 재활용 대상물이 혼재되어 있거나 직경50cm이상의 폐기물이 있는 경우 부과하는 벌점을 피하기 위해 선별,분리,파쇄 등의 작업을 이행한 사실은 인정된다.
그러나 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,원고의 사업장 및 임시보관장소에서 분리,선별,파쇄행위는 단순히 매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 행하여진 것으로서,폐기물관리법 제2조 제6호의’중간처분‘내지 폐기물관리법 제2조 제7호,폐기물관리법 시행규칙 제4조의2제2항 별표4의2의’재활용‘에 해당한다고 볼 수는 없으므로,원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제5호의 중간처분시설 내지 재활용시설의 사업장으로서 폐기물관리법 제2조 제3호상의 사업장에 해당한다고 볼 수 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
㈎폐기물관리법 제2조 제6호는’처분‘이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化)등의 중간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분이라고 규정하여, '중간처분'을 최종처분으로 이행하기 전 단계로서 이루어지는 폐기물의 소각·중화·파쇄·고형화 등의 처분이라고 정의하고 있다.한편 폐기물관리법 제25조 제5항 제2호는 폐기물 중간처분업을”폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분,기계적 처분,화학적 처분,생물학적 처분,그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분하는 영업“으로 규정하여,폐기물의 중간처분이 단순히 폐기물을 중간에 처분하는 것이 아니라,일정한 규모의 중간처분시설을 갖추고 일정한 처분을 하는 것으로 규정하고 있고,폐기물관리법 시행령 제5조,별표3은 중간처분시설은 소각시설,기계적 처분시설,화학적 처분시설,생물학적 처분시설,그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 시설을 갖출 것을 요구하고 있다.
㈏폐기물관리법 제2조 제7호는’재활용‘이란 폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만드는 활동(가목)내지 폐기물로부터 에너지법 제2조제1호에 따른 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만들거나 폐기물을 연료로 사용하는 활동으로서 환경부령으로 정하는 활동(나목)이라고 규정하고 있고,폐기물관리법 제2조의2는 폐기물의 종류 및 재활용 유형에 관한 세부분류는 폐기물의 발생원,구성성분 및 유해성 등을 고려하여 환경부령으로 정한다고 규정하고 있으며,그 위임을 받은 폐기물관리법 시행규칙 제4조의2,별표4의2는2.가. 1에서 단순 해체,분리,파쇄,선별 등의 공정을 통해 폐기물에서 금속 또는 비금속 자원을 회수하는 유형을 재생이용할 수 있는 상태로 만드는 유형으로 설시하고 있다.
㈐원고가 폐기물 중간처분시설을 갖추고 폐기물을 소각 처분,기계적 처분,화학적 처분,생물학적 처분,그 밖에 환경부장관이 폐기물을 안전하게 중간처분할 수 있다고 인정하여 고시하는 방법으로 중간처분을 하고 있다는 사실을 인정할 증거가 없다.오히려 앞서 본 바와 같이 원고는 다량의 건설폐기물을 수집하여 그의 사업장인 임시보관장소로 운반한 다음,그중 재활용이 가능한 대상을 일부 분리하고 굴착기 등을 이용하여 직경50cm이상의 폐기물을 파쇄하는 등 일부 작업을 거쳐 폐기물을 매립지로 내어 보내는 정도의 작업을 한 사실을 인정할 수 있는데,이러한 작업은 위에서 본 폐기물관리법 법령에서 정한 중간처분에는 미치지 못함을 알 수 있고,폐기물 처리의 유형인 폐기물의 수집,운반,보관,재활용 및 파쇄 등을 통한 처분에 해당할 뿐이며,원고는 중간처분에서 요구하는 정도의 시설을 갖추기에는 상당히 제한적 공간의 임시보관장소를 사업장에 두고 있기도 하다.결국 원고의 위와 같은 행위는 폐기를 위한 최종처분의 전 단계로서 별도의 가공을 가하는 중간처분이라기보다는,매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 이루어진 부수적인 행위로 봄이 상당하므로,원고의 사업장 및 임시보관장소에서 분리,선별,파쇄행위가 폐기물관리법 제2조 제6호의 중간처분에 해당한다고 보기 어렵다.나아가 폐기물관리법 제25조 제6항에서 중간처분업 허가를 받은 자는 별도로 폐기물 수집·운반업의 허가를 받지 않고 그 처리 대상 폐기물을 스스로 수집·운반할 수 있다고 규정하여 중간처분업을 수집·운반업의 상위 허가 업종으로 보고 있는데,원고는 폐기물관리법에 따른 중간처분업 허가를 받지 않고 중간처분업에 미치지 못하는 규모의 폐기물 수집·운반업 허가를 받았을 뿐이다.
㈑또한 원고는 단순히 매립지로부터의 벌점을 회피하기 위해 건설폐기물로부터 재활용 대상물을 선별,분리하거나50cm이상의 폐기물을 파쇄한 것일 뿐,폐기물을 재사용ㆍ재생이용하거나 재사용ㆍ재생이용할 수 있는 상태로 만들거나 에너지를 회수하거나 회수할 수 있는 상태로 만든 것은 아니다.따라서 이는 폐기물관리법 제2조 제7호의 요건을 충족하지 못하였으므로,그 양태가 단순히 폐기물관리법 시행규칙 제4조의2,별표4의2는2.가. 1의’단순 분리,파쇄,선별‘에 해당한다는 이유만으로는,원고의 행위가 폐기물관리법 제2조 제7호의 재활용에 해당한다고 볼 수도 없다.
나)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제7호의 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
폐기물관리법 시행령 제2조 제7호는’폐기물을1일 평균300킬로그램 이상 배출하는 사업장‘이 폐기물관리법 제2조 제3호의 사업장에 해당한다고 규정하고 있고,을 제6호증의 기재에 의하면 원고가2018년 자신의 사업장 및 임시보관장소에서 처리한 폐기물의 양이18,541.653톤에 이르러1일 평균 약43톤에 이르는 사실은 인정된다.
그러나 원고의 사업장 및 임시보관장소에서의 수집·운반한 폐기물의 분리,선별,파쇄행위는 단순히 매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 행해진 행위로서 폐기물관리법령상의’중간처분‘내지’재활용‘에 해당한다고 볼 수 없음은 앞서 본 바와 같으므로,원고는 사업장 및 임시보관장소에서 다른 사업장에서 발생한 폐기물을’처리‘하였을 뿐이지 폐기물을 발생시켜 배출하였다고 할 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
다)원고의 사업장이 폐기물관리법 시행령 제2조 제9호의 사업장으로서 중간처분 또는 재활용을 통해 폐기물을 발생시켰는지 여부
폐기물관리법 시행령 제2조 제9호는’일련의 공사(제8호에 따른 건설공사는 제외한다)또는 작업으로 폐기물을5톤(공사를 착공하거나 작업을 시작할 때부터 마칠 때까지 발생하는 폐기물의 양을 말한다)이상 배출하는 사업장’이 폐기물관리법 제2조 제3호의 사업장에 해당한다고 규정하고 있다.살피건대,위 조항 소정의 사업장 역시‘공사 또는 작업으로 새롭게 발생하는 폐기물’을‘배출’할 것을 전제로 하고 있는바,앞서 본 바와 같이 원고의 사업장 및 임시보관장소에서 분리,선별,파쇄행위는 단순히 매립지로부터의 벌점을 피하기 위하여 행해진 행위일 뿐 새롭게 폐기물을’발생‘시켰다거나’배출‘하였다고 볼 수 없으므로,피고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.
4)원고가 공사장 생활폐기물을 배출하는 사업장폐기물배출자인지 여부
앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면,공사장 생활폐기물은 사업장폐기물이 아니고,원고가 사업장폐기물배출자로 신고를 하였다고 하여 공사장 생활폐기물의 사업장폐기물배출자가 될 수는 없다.따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.
가)폐기물관리법은 사업장폐기물과 생활폐기물을 구분하고 있고,생활폐기물배출자를 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자·점유자 또는 관리자로 규정하고 있다(제15조 제1항).이러한 폐기물관리법의 규정상 원고는 생활폐기물배출자에 해당하지 아니한다.
나)건설폐기물은 건설공사로 인하여 건설현장에서 발생하는5톤 이상의 폐기물을 말하고(건설폐기물법 제2항 제1호),공사장 생활폐기물은 생활폐기물 중 일련의 공사·작업 등으로 인하여5톤 미만으로 발생되는 폐기물을 말한다(○○시 폐기물관리에 관한 조례 제2조 제7호).비록 현실에서5톤 미만의 건설폐기물,즉 공사장 생활폐기물의 그 실질과 성상은5톤 이상의 건설폐기물과 큰 차이가 없고 가정에서 일반적으로 배출되는 일반적인 생활폐기물과는 달라 이를 종량제 봉투 등을 이용하여 배출하기는 어렵지만,공사장 생활폐기물은 어디까지나 생활폐기물일 뿐이어서,위와 같은 사정만으로 이를 사업장폐기물이라고 할 수는 없다.
다)생활폐기물에 대한 폐기물처분부담금의 부담 주체는 지방자치단체이다.자원순환기본법 제21조 제1항 제1호는 환경부장관은‘폐기물관리법 제14조 제1항(생활폐기물 처리에 관한 규정)에 따른 특별자치시장,특별자치도지사,시장·군수·구청장’에게 폐기물처분부담금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있다.따라서 원고가 공사장 생활폐기물의 배출로 인한 부담금의 부담 주체라고 보기는 어렵다.
라)한편○○시 폐기물관리에 관한 조례 제8조의3은 원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자가 건설폐기물법에 따라 승인받은 임시보관장소를 공사장 생활폐기물 보관 장소로 지정받을 수 있도록 하였고,이에 따라 현실적으로 공사장 생활폐기물은 대부분 생활폐기물배출자들이 원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자에게 인계하고 있으며,원고들은 이를 사업장폐기물과 함께 처리하고 있는 것으로 보인다.그러나 위와 같은 조례 규정이나 공사장 생활폐기물의 처리 실태만을 근거로,다른 법률의 근거 없이 원고와 같은 건설폐기물 수집·운반업자가 사업장폐기물배출자에 해당한다고 볼 수 있는 것은 아니다.
3.결론
그렇다면 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로,피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.