공직선거법 제254조 제2항 위헌소원

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제254조 제2항 중 ‘선전시설물·용구’에 관한 부분

선거운동기간 전에 공직선거법에 의하지 않은 선전시설물·용구를 사용하여 선거운동을 한 자를 처벌하도록 한 공직선거법 제254조 제2항 중 ‘선전시설물·용구’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙을 위반하여 일반 유권자의 정치적 표현의 자유를 침해하는지 여부(소극)

헌재 2022. 7. 21. 2017헌가1등, 공보 310, 927, 933헌재 2022. 11. 24. 2021헌바301, 공보 314, 1477, 1480-1481

헌법재판소는 헌재 2022. 11. 24. 2021헌바301 결정에서, 심판대상조항은 선거의 과열경쟁으로 인한 사회·경제적 손실의 발생을 방지하고 후보자 간의 실질적인 기회균등을 보장하기 위한 것으로서, 정치적 표현의 자유를 침해하지 아니한다고 판단한 바 있다.선전시설물·용구라는 매체의 특성을 고려하면, 개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동이 공직선거법상 허용되는 전자적 매체를 통한 선거운동이나 개별적으로 대면하여 말로 하는 선거운동과 질적으로 같은 행위라고 단정하기 어렵고, 선거에 미치는 영향이 반드시 제한적이거나 경미하다고 보기도 어렵다. 또한 피켓을 들고 있는 선거운동을 시기를 불문하고 제한 없이 가능하게 한다면 선거의 공정성이라는 입법목적 달성에 장애가 초래될 것임을 충분히 예측할 수 있으므로, 입법자가 피켓을 이용한 선거운동을 선거운동기간 전에 한정하여 금지한 것은 합리적인 이유가 있다. 결국 이 사건에서 선례와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 없으므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 일반 유권자의 정치적 표현의 자유를 침해하지 아니한다.

헌법 제12조 제1항, 제37조 제2항공직선거법(2020. 12. 29. 법률 제17813호로 개정된 것) 제59조 제3호, 제4호

【당 사 자】청 구 인 이 ○ ○ 대리인 1. 변호사 장경욱2. 법무법인 민국담당변호사 최석군3. 법무법인 이채담당변호사 조윤희당해사건 서울중앙지방법원 2020고합808(분리), 2020고합1029(병합), 2022고합758(병합) 공직선거법위반【주 문】공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제254조 제2항 중 ‘선전시설물·용구’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.【이 유】1. 사건개요청구인은 2020. 3. 23. 및 같은 달 25. ○ ○ 당 ○ ○ 구갑 예비후보자인 김 ○ ○ 이 선거운동을 하는 서울 ○ ○ 구 ○ ○ 역 부근에서 ‘4·15 총선은 한일전 친일적폐청산하자! ○ ○ 당’, ‘옥중 선거개입 범죄자 박 ○ ○ 는 가만히 있으라! ○ ○ 당’이라는 내용이 기재된 피켓을 들고 서 있음으로써 선거운동기간 전에 공직선거법에 규정된 방법 외의 방법으로 사전선거운동을 하였다는 공소사실로 기소되었다.청구인은 위 재판 계속 중 공직선거법 제254조 제2항 중 ‘그 밖의 방법’ 가운데 ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동을 한 자’에 관한 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 서울중앙지방법원은 2023. 10. 25. 청구인에게 벌금 50만 원을 선고함과 동시에[2020고합808(분리), 2020고합1029(병합), 2022고합758(병합)] 위 신청을 기각하였다(2022초기5735). 이에 청구인은 2023. 11. 23. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.한편, 청구인과 검사는 제1심판결에 불복하여 항소하였고, 항소심법원은 2025. 1. 16. 직권파기사유가 있다는 이유로 제1심판결 중 청구인에 대한 유죄부분(이유무죄 부분 포함)을 파기하고 변론을 거쳐 다시 청구인에게 벌금 200만 원을 선고하였다(서울고등법원 2023노3449). 청구인이 이에 불복하여 상고하였으나, 대법원이 2025. 4. 24. 상고를 기각하여(2025도1848), 위 항소심판결이 확정되었다.2. 심판대상가. 청구인은 공직선거법 제254조 제2항 중 ‘그 밖의 방법’ 가운데 ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동을 한 자’에 관한 부분에 대하여 이 사건 심판을 청구하였다. 나. 헌법재판소는 심판청구서에 기재된 청구취지에 구애됨이 없이 청구인의 주장요지를 종합적으로 판단하여야 하므로, 청구인의 심판청구이유, 위헌법률심판제청신청 사건의 경과, 당해사건 재판과의 관련성의 정도, 이해관계기관의 의견 등 여러 가지 사정을 종합하여 직권으로 심판대상을 변경할 수 있다(헌재 2017. 8. 31. 2016헌바45).헌법재판소는 선거운동기간 전에 피켓을 이용한 선거운동이 문제된 사건에서 피켓이 공직선거법 제254조 제2항의 ‘선전시설물·용구’에 해당한다고 본 법원의 판결을 참조하여 심판대상을 확정한 바 있다(헌재 2022. 11. 24. 2021헌바301 참조). 비록, 당해 사건에서는 피켓이 공직선거법 제254조 제2항의 ‘그 밖의 방법’에 해당한다는 전제에서 청구인이 위와 동일한 심판대상으로 위헌법률심판제청신청을 하였고, 법원도 기각 결정을 하였으나, 그 내용은 모두 선거운동기간 전 피켓을 이용한 선거운동을 금지하고 있는 공직선거법 조항이 헌법에 위반되는지 여부에 관한 것이었다. 또한, 이 사건 헌법소원심판의 청구이유와 위헌법률심판제청신청의 이유는 동일하다.따라서 이 사건 심판대상을 직권으로 공직선거법 제254조 제2항 중 ‘선전시설물·용구’에 관한 부분으로 변경한다. 다. 그렇다면, 이 사건 심판대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제254조 제2항 중 ‘선전시설물·용구’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.[심판대상조항]공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)제254조(선거운동기간위반죄) ② 선거운동기간 전에 이 법에 규정된 방법을 제외하고 선전시설물·용구 또는 각종 인쇄물, 방송·신문·뉴스통신·잡지, 그 밖의 간행물, 정견발표회·좌담회·토론회·향우회·동창회·반상회, 그 밖의 집회, 정보통신, 선거운동기구나 사조직의 설치, 호별방문, 그 밖의 방법으로 선거운동을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다.[관련조항]공직선거법(2020. 12. 29. 법률 제17813호로 개정된 것)제59조(선거운동기간) 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일까지에 한하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.3. 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판·대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하거나 전자우편(컴퓨터 이용자끼리 네트워크를 통하여 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보를 주고받는 통신시스템을 말한다. 이하 같다)을 전송하는 방법으로 선거운동을 하는 경우. 이 경우 전자우편 전송대행업체에 위탁하여 전자우편을 전송할 수 있는 사람은 후보자와 예비후보자에 한한다.4. 선거일이 아닌 때에 전화(송·수화자 간 직접 통화하는 방식에 한정하며, 컴퓨터를 이용한 자동 송신장치를 설치한 전화는 제외한다)를 이용하거나 말(확성장치를 사용하거나 옥외집회에서 다중을 대상으로 하는 경우를 제외한다)로 선거운동을 하는 경우3. 청구인의 주장심판대상조항은 선거운동기간 전에 ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동’을 금지하는데, 이는 선거에 미치는 영향이 크지 않고 큰 비용이 들지 않는 선거운동이다. 심판대상조항은 선거의 공정을 해할 실질적 우려와 무관하게 일반 유권자가 정치적 의사표현을 할 수 있는 최소한의 수단조차 금지하고 있으므로, 과잉금지원칙에 반하여 정치적 표현의 자유를 침해한다.4. 판단가. 헌법재판소 선례헌법재판소는 헌재 2022. 11. 24. 2021헌바301 결정에서, 심판대상조항이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였는데, 그 이유의 요지는 다음과 같다.『기간의 제한 없이 선거운동을 무한정 허용할 경우에는 후보자 간의 지나친 경쟁이 선거관리의 곤란으로 이어져 부정행위의 발생을 막기 어렵게 된다. 또한 후보자 간의 무리한 경쟁의 장기화는 경비와 노력이 지나치게 들어 사회경제적으로 많은 손실을 가져올 뿐만 아니라 후보자 간의 경제력 차이에 따른 불공평이 생기게 되고, 아울러 막대한 선거비용을 마련할 수 없는 젊고 유능한 신참 후보자의 입후보의 기회를 빼앗는 결과를 가져올 수 있다.심판대상조항은 선거에 관한 정치적 표현행위 가운데 특정후보자의 당선 또는 낙선을 도모한다는 목적의사가 뚜렷하게 인정되는 선거운동, 그 중에서도 선전시설물·용구를 이용한 선거운동을 선거운동기간 전에 한정하여 금지하고 있다. 이는 선거의 과열경쟁으로 인한 사회·경제적 손실의 발생을 방지하고 후보자 간의 실질적인 기회균등을 보장하기 위한 것으로서, 정치적 표현의 자유를 과도하게 제한한다고 보기 어렵다.』나. 선례 변경의 필요성 여부(1) 청구인은 ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동’이 인터넷 게시판 등에 글을 게시하거나 전자우편을 전송하는 선거운동이나 개별적으로 대면하여 말로 하는 선거운동 등과 비교하여 질적으로 전혀 다르지 않고 오히려 선거에 미치는 영향이 적음에도 불구하고 이를 금지하는 것은 과도한 제한이라고 주장한다.‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동’과 인터넷 게시판에 글을 게시하거나 전자우편을 전송하는 등 전자적 매체를 통한 선거운동이나 개별적으로 대면하여 말로 하는 선거운동은 특정 후보자 또는 정당에 대한 지지·반대 의사를 편면적으로 표시하거나 호소하는 방식의 선거운동이라는 점에서 유사한 측면이 있다. 그러나 전자적 매체를 통한 선거운동과 개별적으로 대면하여 말로 하는 선거운동의 경우 상호작용성을 기본으로 하여 표현의 쌍방향성이 보장되므로 잘못된 정보에 대한 반론과 토론, 교정이 즉시 이루어질 수 있다. 반면, ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동’의 경우 정보의 전달 및 수용이 일방적·수동적으로 이루어지고, 전달매체에 자체적인 정보 교정의 가능성이 없어 잘못된 정보에 대한 즉각적인 반론이나 토론, 교정이 용이하지 않다. 따라서 ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동’을 전자적 매체를 통한 선거운동이나 개별적으로 대면하여 말로 하는 선거운동과 질적으로 같은 행위라고 단정하기 어렵다.나아가 전자적 매체를 통한 선거운동과 개별적으로 대면하여 말로 하는 선거운동의 경우, 정보를 수용하는 자가 해당 정보에 접근하거나 이를 수용할 것인지 여부를 스스로 선택할 수 있어, 원하지 않는 경우 이를 회피하거나 차단하는 것이 가능하다. 반면, ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동’은 공공장소에서 시각적으로 노출되는 방식으로 이루어져 통행인의 의사와 무관하게 정보가 전달될 가능성이 높고, 정보의 수용자가 사전에 이를 선택하거나 회피하기 어려운 특성이 있다. 또한 이러한 방식의 선거운동은 시각적 도구를 활용함으로써 불특정 다수에게 의사를 효율적으로 전달할 수 있으므로, 전자적 매체를 통한 선거운동이나 개별적으로 대면하여 말로 하는 선거운동에 비하여 선거운동에 미치는 영향이 반드시 제한적이거나 경미하다고 보기도 어렵다.이처럼 선전시설물·용구라는 매체의 특성 및 선거에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항이 선거운동기간 전에 ‘개별적으로 피켓을 들고 있는 선거운동’을 금지·처벌하는 것이 일반 유권자의 정치적 표현의 자유를 과도하게 제한한다고 보기 어렵다.(2) 청구인은 선거 과열경쟁 내지 후보자 간 기회 불균등의 문제는 공직선거법상 선거비용 규제 등을 통해 충분히 해소할 수 있다고도 주장한다.선거운동기간 제한과 그 제한을 받지 않는 예외적인 선거운동방법의 규율은, 일반 유권자와 후보자의 정치적 표현의 자유, 선거에서의 균등한 기회의 보장, 선거의 공정성, 우리의 선거문화 등을 종합적으로 고려하여 입법자가 충분한 논의를 거쳐 결정하여야 할 사항으로 입법재량이 인정되는 영역이다(헌재 2022. 7. 21. 2017헌가1등 참조). 피켓은 일반인이 적은 비용으로 손쉽게 제작할 수 있으므로 피켓을 들고 있는 선거운동은 일반 유권자가 과다한 비용을 들이지 않고 쉽게 접근할 수 있는 방식의 선거운동에 해당한다. 그러나 피켓을 들고 있는 선거운동을 시기를 불문하고 제한 없이 가능하게 한다면, 이를 계기로 일반 유권자와 후보자의 개별 접촉에 따른 각종 탈법적인 선거운동이나 과도한 비용지출, 과열되고 혼탁한 선거분위기 조성 등의 상황이 발생할 우려가 있고, ‘선거의 공정성’이라는 정당한 입법목적 달성에 장애가 초래될 것임을 충분히 예측할 수 있다. 입법자가 피켓을 이용한 선거운동을 선거운동기간 전에 한정하여 금지하고 위반 시 처벌하도록 규정한 것은, 피켓을 들고 있는 선거운동이 선거의 공정성이나 기회균등에 미칠 수 있는 영향, 우리의 선거문화 등을 고려한 것으로 여기에는 합리적인 이유가 있다.(3) 이상의 내용을 종합하여 보면, 위 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 일반 유권자의 정치적 표현의 자유를 침해하지 아니한다.5. 결론그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준