법무부 외국인체류 안내 매뉴얼 중 회화지도(E-2)부분 위헌확인

【당 사 자】사 건 2022헌마14 법무부 외국인체류 안내 매뉴얼 중 회화지도(E-2)부분 위헌확인청 구 인 나 ○ ○ 대리인 법무법인 덕수담당변호사 윤영환, 조영관, 이진혜, 이제호, 이예지변호사 권영실, 이환희, 김연주선 고 일 2026. 4. 29.【주 문】이 사건 심판청구를 각하한다.【이 유】1. 사건개요가. 청구인은 ○ ○ 년생인 우간다(Uganda) 국적의 여성이다. 청구인은 2011. 2. 21.경 대한민국에 입국한 뒤 2011. 4. 8. 난민신청을 하였으나, 2011. 11. 8. 서울출입국관리사무소장으로부터 난민불인정결정을 받았다. 청구인은 법무부장관을 상대로 위 난민불인정결정에 대한 이의신청을 하였는데, 법무부장관은 2012. 6. 19. 청구인의 이의신청을 기각하면서 인도적 체류를 허가하였다. 나. 청구인은 2012. 7. 10. 인도적체류자(G-1-6)로 체류자격을 변경한 뒤 체류자격과 체류기간을 연장하여 왔고, 2019. 9. 2. ○ ○ 대학교 ○ ○ 학과의 TESOL(Teaching English to Speakers of Other Languages) 석사과정에 입학하여 2021. 8. 11. 졸업하였다. 다. 청구인의 대리인인 법무법인 덕수 소속 변호사는 청구인에 대한 법률지원을 위하여 2021. 8. 20. 법무부에 ‘인도적체류자인 청구인이 회화지도(E-2) 체류자격으로 체류자격 변경을 신청하고자 하는데, 법무부가 발행한 외국인 체류 안내 매뉴얼에 따르면 영어회화강사의 자격을 미국, 영국, 캐나다, 남아프리카공화국(이하 ‘남아공’이라 한다), 뉴질랜드, 호주, 아일랜드 등 영어를 모국어로 하는 총 7개국의 국적자로 한정하고 있는바, 어떤 자료를 근거로 위 7개국을 선정한 것인지, 위 7개국 국민이 아닌 경우에는 회화지도(E-2) 체류자격을 받을 가능성이 전혀 없는 것인지’를 문의하였다. 법무부는 2021. 8. 20. ‘ ① 영어를 모국어로 하는 국가 7개국은 교육부 등 관계부처와의 협의를 거쳐 영어 공용어 국가 중에서도 문화, 관습, 발음, 우리 국민의 선호도 등을 종합적으로 판단하여 지정되었다. ② 현재 해당 7개국 국민에 한하여만 영어회화지도 사증이 발급되는데, 이는 해당 국가에서 영어가 가지는 법적 지위, 학령인구의 급격한 감소, 국내 원어민 회화 강사 수요 변화 등을 종합적으로 고려한 결과이다.’라는 취지로 답변하였다. 라. 위 변호사는 2021. 9. 14. 다시 법무부에 ‘인도적체류자는 전문분야 직종에 취업하여 자신의 전문성이나 경력을 활용하기 어렵다. 최근 국가인권위원회도 법무부에 인도적체류자의 취업활동허가 요건을 완화하는 등 개선을 권고하였다. 이러한 점들을 고려하여 인도적체류자에 대하여 영어강사로서 취업활동을 허가할 수 있는지’를 문의하였다. 같은 날 법무부는 ‘현재 인도적체류자의 영어회화강사 취업활동 허가 시 회화지도(E-2) 체류자격과 동일한 기준을 적용하고 있다. 영어회화강사의 경우 정책적으로 영어를 모국어로 하는 7개국 국민에 한하여만 허용하고 있다.’라는 취지로 답변하였다. 마. 청구인은 법무부의 회화지도(E-2) 사증 발급 안내에 관한 사무처리 기준 중 ‘영어를 모국어로 하는 국가(7개국): 미국, 영국, 캐나다, 남아공, 뉴질랜드, 호주, 아일랜드’ 부분이 영어를 모국어로 하는 7개국 국적자 외에는 영어회화강사의 체류자격을 부여하지 아니하거나 취업활동을 허가하지 아니함으로써 청구인의 근로계약을 체결할 자유, 평등권 등을 침해한다고 주장하며 2022. 1. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 바. 청구인은 이 사건 심판청구 이후인 2024. 2. 13. 체류기간 연장허가를 신청하여 그 무렵 체류기간 만료일을 2025. 2. 13.로 하는 체류기간 연장허가를 받았으나, 2024. 8. 2. 대한민국에서 출국하였다.2. 심판대상가. 출입국관리법 제10조의2에서 정하는 회화지도(E-2) 체류자격의 사증 발급 심사를 위한 법무부지침은 ‘회화지도(E-2) 강사에 대한 사증발급 및 체류관리에 관한 통합지침’(이하 ‘회화강사지침’이라 한다)이다(법무부장관에 대한 사실조회 결과). 회화강사지침은 회화지도(E-2) 체류자격을 해당 외국어를 모국어로 하는 국가의 국민에 한하여 부여하도록 정하면서 영어를 모국어로 하는 국가를 미국, 영국, 캐나다, 남아공, 뉴질랜드, 호주, 아일랜드 등 7개국으로 정하였다.한편, 난민법 제39조에 따른 인도적체류자의 취업활동 허가에 관한 법무부지침인 ‘난민인정 심사·처우·체류 지침’은 인도적체류자의 외국어회화강사로의 취업활동 허가에 관하여 ‘일반체류외국인과 동일한 서류 등 징구 및 절차 등 진행’하도록 정함으로써 인도적체류자가 영어회화강사로의 취업활동 허가를 신청할 때에도 회화강사지침과 마찬가지로 미국, 영국, 캐나다, 남아공, 뉴질랜드, 호주, 아일랜드 등 7개국의 국민인 경우에만 취업활동 허가를 받을 수 있도록 정하였다(법무부장관에 대한 사실조회 결과). 나. 청구인은 법무부의 회화지도(E-2) 체류자격의 사증 발급에 관한 사무처리 기준 중 ‘영어를 모국어로 하는 국가(7개국): 미국, 영국, 캐나다, 남아공, 뉴질랜드, 호주, 아일랜드’ 부분을 대상으로 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인은 ‘인도적체류자인 청구인이 영어회화강사로 취업활동 허가를 신청하고자 하는데, 이 경우에도 법무부의 회화지도 사증 발급 기준이 동일하게 적용되어 위 7개국의 국민이 아닌 청구인이 취업활동 허가를 받지 못하는 점’을 부당하다고 주장한다. 즉, 청구인은 출입국관리법에 따른 체류자격을 받고자 하는 사람의 지위에서 출입국관리법령이 정하고 있는 체류자격의 사증 발급 기준을 다투는 것이 아니라, 취업활동 허가를 받고자 하는 인도적체류자의 지위에서 영어를 모국어로 하는 7개국의 국민에 한하여 영어회화강사로의 취업활동을 허가하는 취업활동 허가 기준을 다투는 것이다.청구인이 주장하는 이러한 기본권침해의 상황은 회화강사지침이 아니라, ‘난민인정 심사·처우·체류 지침’과 직접적인 관련이 있다. 따라서 청구인이 진정으로 다투고자 하는 공권력 행사는 회화강사지침이 아니라 ‘난민인정 심사·처우·체류 지침’ 중 인도적체류자가 외국어회화강사로 취업하고자 할 경우 그 허가에 관한 사항을 정한 부분이다. 다. ‘난민인정 심사·처우·체류 지침’에서 ‘인도적체류자가 외국어회화강사(E-2) 등 전문 분야에 취업하고자 할 경우에는 일반체류외국인과 동일한 서류 등 징구 및 절차 등 진행’하도록 하는 내용은 2019. 7. 1. 위 지침이 개정될 때 처음 규정되었는데(법무부장관에 대한 사실조회 결과), ‘난민인정 심사·처우·체류 지침’은 2022. 9. 28. ‘난민업무 지침’으로 개정되었다. 따라서 이 사건 심판청구 당시 유효한 지침인 2022. 9. 28. 개정되기 전의 구 ‘난민인정 심사·처우·체류 지침’을 심판대상으로 본다.그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘난민인정 심사·처우·체류 지침’(법무부 난민과-531, 2019. 7. 1. 개정되고, 2022. 9. 28. 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 중 ‘인도적체류자가 외국어회화강사(E-2)에 취업하고자 할 경우에는 일반체류외국인과 동일한 서류 등 징구 및 절차 등 진행’ 부분 가운데 영어회화강사에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 [별지]와 같다.[심판대상조항]구 난민인정 심사·처우·체류 지침(법무부 난민과-531, 2019. 7. 1. 개정되고, 2022. 9. 28. 개정되기 전의 것)Ⅳ. 난민신청자 등 체류관리 및 사범심사3. 인도적체류자 체류관리나. 인도적체류자 취업허가1) 기본원칙 ○ 통상적인 단순노무 등 활동에 한정하되 전문직은 해당 법령에 따른 요건 충족 시 취업 가능2) 허가기준 ○ (취업허용 업종) 아래 ‘취업 제한 업종’을 제외한 단순 노무[취업제한 업종]• 사행행위 등 규제 및 처벌 특례법 제2조 제1항 제1호 및 동법 시행령 제1조의2 등에서 규정하고 있는 사행행위 영업장소에 취업하는 행위• 식품위생법 제36조 및 동법 시행령 제21조 제8호 등에서 규정하고 있는 단란주점, 유흥주점 등에서 유흥접객원으로 근무하는 행위• 풍속영업의 규제에 관한 법률 제2조 및 동법 시행령 제2조 등에서 규정하고 있는 풍속영업 중 선량한 풍속에 반하는 영업장소 등에 취업하는 행위• 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률에서 규정하고 있는 개인과외 교습 행위• 기타 난민신청자의 신분을 벗어난 활동 및 기타 법무부장관이 그 취업을 제한할 필요가 있다고 인정되는 분야 ○ (유의 사항) 취업허가는 사전 허가 사항임- 인도적체류자가 외국어회화강사(E-2) 등 전문분야에 취업하고자 할 경우에는 일반체류외국인과 동일한 서류 등 징구 및 절차 등 진행[주요 관련조항]난민법(2012. 2. 10. 법률 제11298호로 제정된 것)제39조(인도적체류자의 처우) 법무부장관은 인도적체류자에 대하여 취업활동 허가를 할 수 있다.회화지도(E-2) 강사에 대한 사증발급 및 체류관리에 관한 통합지침(2011. 4. 12. 법무부 체류관리과-2032)회화지도(E-2)관리기준 ○ 해당외국어를 모국어로 하는 국가의 국민에 한함※ 영어 모국어 국가: 미국, 영국, 캐나다, 남아공, 뉴질랜드, 호주, 아일랜드3. 청구인의 주장가. 외국인의 생존 및 인간의 존엄과 가치와 밀접한 관련이 있는 근로계약의 자유에 관하여는 외국인에게도 기본권주체성이 인정되므로, 심판대상조항은 청구인이 영어회화강사로 근로계약을 체결할 자유를 제한한다. 나. 심판대상조항이 영어회화강사로 일하기 위한 요건으로서 7개국의 국민일 것을 요구하는 것은 회화강사로 일하고자 대한민국에 체류하는 외국인의 출입국관리 등을 위한 것으로 목적의 정당성이나 수단의 적합성이 인정될 수 있다. 그러나 심판대상조항은 위 7개국의 국민에게만 영어회화강사로의 사증 발급· 변경·취업활동을 허가하므로 해당 국가의 국민이 아니라면 영어를 공용어로 사용하는 국가의 국민으로서 학사 이상의 학위를 소지하고 영어회화강사 자격을 갖춘 사람까지도 영어회화강사로의 취업활동이 전혀 허용되지 않는다. 앞서 본 7개국의 국민이 아닌 사람도 영어회화강사로서 활동할 수 있는 자격을 갖추었는지를 심사한다면 입법목적을 충분히 달성할 수 있다는 점에서 심판대상조항은 침해의 최소성 및 법익의 균형성을 갖추지 못하여 청구인의 근로계약 체결의 자유를 침해한다. 다. 심판대상조항이 영어를 모국어로 하는 국가를 7개국으로 정한 까닭은 관습, 발음, 우리 국민의 선호도 등의 모호한 판단 기준에 따른 것이고, 특히 백인을 선호하는 차별적 인식을 무비판적으로 수용한 것이므로 합리적 사유 없는 차별취급으로서 청구인의 평등권을 침해한다.4. 판단가. 법령에 대한 헌법소원에 있어서 ‘기본권침해의 직접성’을 요구하는 이유는, 법령은 일반적으로 구체적인 집행행위를 매개로 하여 비로소 기본권을 침해하게 되므로 기본권의 침해를 받은 개인은 먼저 일반 쟁송의 방법으로 집행행위를 대상으로 하여 기본권침해에 대한 구제절차를 밟는 것이 헌법소원의 성격상 요청되기 때문이다. 특히, 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 ‘재량행위’인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권침해의 가능성만을 부여할 뿐 법령 스스로가 기본권의 침해행위를 규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이때의 기본권의 침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에는 법령에 의한 기본권침해의 직접성이 인정되지 않는다(헌재 2026. 2. 26. 2021헌마1575등 참조). 나. 난민법 제39조는 "법무부장관은 인도적체류자에 대하여 취업활동 허가를 할 수 있다."라고 정하고 있고, 그 허가 기준 등을 정한 심판대상조항은 청구인의 취업활동 허가 신청에 대한 법무부장관의 허가 또는 불허라는 집행행위를 예정하고 있다. 나아가 위 난민법 조항의 규정 형식상 법무부장관이 취업활동 허가를 ‘할 수 있다’고 정한 점, 난민법에서 취업활동 허가에 관하여 아무런 요건을 규정하고 있지 아니하여 그 허가 여부가 법무부장관의 판단에 맡겨진 점, 인도적체류자의 취업활동 허가는 당초 인도적체류자의 지위에서 할 수 없던 취업활동을 할 수 있는 권한을 부여하는 행위인 점, 이 사건 지침이 허가 기준을 정하면서 사행행위, 풍속영업 등 취업제한 업종도 함께 정하고 있는 점, 법무부장관은 인도적체류자가 관계 법령에서 정한 요건을 갖추었더라도 그 적격성과 공익상의 영향 등을 참작하여 허가 여부를 결정할 수 있다고 보아야 하는 점에 비추어 보면, 법무부장관에게는 제반 사정을 종합적으로 고려하여 인도적체류자의 취업활동 허가 여부를 결정할 수 있는 재량권이 있다. 따라서 심판대상조항만으로는 기본권 침해의 가능성만이 부여될 뿐이고, 회화지도(E-2) 사증발급 기준을 충족하지 못한 인도적체류자의 경우에는 외국어회화강사로 취업할 수 없다는 점이 이미 확정되어 있다고 보기 어렵다.결국 심판대상조항은 법무부장관의 취업활동 불허처분이라는 집행행위를 예정하고 있고, 청구인이 주장하는 기본권 침해는 법무부장관의 재량행위인 취업활동 불허처분을 통하여 현실화되므로 심판대상조항으로 인한 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.나아가 법무부장관의 취업활동 불허처분에 대하여 항고소송을 제기하여 다툴 수 있으므로, 집행행위를 대상으로 하는 구제절차가 없거나 구제절차가 있다고 하더라도 권리구제의 기대가능성이 없고 청구인에게 불필요한 우회절차를 강요하는 것이라고 볼 수도 없다. 즉, 심판대상조항에 대한 청구는 예외적으로 직접성이 인정되는 경우에도 해당하지 아니한다. 다. 따라서 이 사건 심판청구는 기본권 침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.5. 결론그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.