국민연금법 제64조 등 위헌확인

【당 사 자】사 건 2021헌마213 국민연금법 제64조 등 위헌확인청 구 인 조 ○ ○ 국선대리인 변호사 손창열선 고 일 2026. 4. 29.【주 문】이 사건 심판청구를 모두 기각한다.【이 유】1. 사건개요가. 청구인(여, 연월일 생략)은 1990. 1. 8. 김 ○ ○ (남, 연월일 생략)와 혼인신고를 마쳤다. 김 ○ ○ 는 2016. 5.경 청구인을 상대로 재판상 이혼을 청구하였고, 청구인과 김 ○ ○ 는 2016. 10. 26. 조정성립으로 이혼하였다. 청구인과 김 ○ ○ 는 위 조정에서 재산분할에 관하여 정하면서 국민연금은 추후 관련 규정에 따라 분할하기로 하였으며, 청구인은 2017. 1. 16. 국민연금공단에 분할연금 선청구를 하였다. 나. 김 ○ ○ 는 청구인과 이혼한 이후 2017년경 지 ○ ○ 과 재혼하였는데, 62세가 되어 노령연금 수급권이 발생하기 이전인 2020. 11. 21. 사망하였다. 다. 청구인은 2020. 11. 23. 국민연금공단 ○ ○ 지사에 분할연금 등의 수령 가능 여부를 문의하였으나, 배우자였던 망 김 ○ ○ 가 노령연금 수급권 발생 전에 사망하였으므로 분할연금을 받을 수 없고, 유족연금은 망 김 ○ ○ 가 사망할 당시 배우자인 지 ○ ○ 에게 지급된다는 취지의 안내를 받았다. 라. 청구인은 국민연금법에 따라 분할연금과 유족연금을 지급받지 못하는 것을 문제 삼으며, 2021. 1. 20. 헌법소원심판을 청구하기 위한 국선대리인선임신청을 하였다(2021헌사56).청구인의 국선대리인은 ‘배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것’을 분할연금 수급권 발생 요건으로 규정한 국민연금법 제64조 및 유족연금 수급권자에 해당하는 유족의 범위를 ‘일정한 가입자 또는 가입자였던 사람이 사망할 당시 그에 의하여 생계를 유지하고 있던 배우자’로 규정한 국민연금법 제73조 제1항 제1호 중 ‘제72조 제1항 각 호의 사람이 사망할 당시 그에 의하여 생계를 유지하고 있던 배우자’에 관한 부분으로 인해 청구인이 어떠한 형태로도 연금을 받지 못하게 되어 청구인의 재산권과 평등권이 침해되었다고 주장하며, 2021. 2. 17. 위 조항들의 위헌 확인을 구하는 헌법소원심판 청구서를 제출하였다.2. 심판대상가. 청구인은 국민연금법 제64조 전부에 대한 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인은 노령연금 분할연금 수급 요건 중 하나로 국민연금법 제64조 제1항 제2호에서 ‘배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것’을 규정함으로 인해, ‘배우자였던 사람이 노령연금 수급권을 취득하기 이전에 사망한 때’에는 분할연금을 받지 못하는 것을 문제 삼고 있다. 따라서 이 부분 심판대상을 국민연금법 제64조 제1항 제2호로 한정한다. 나. 한편 청구인은 국민연금법 제73조 제1항 제1호 중 ‘제72조 제1항 각 호의 사람이 사망할 당시 그에 의하여 생계를 유지하고 있던 배우자’에 관한 부분에 대한 위헌확인을 구하였다. 그러나 청구인이 다투는 유족 해당 요건은 국민연금법 제73조 제1항 전문에서 규율하고 있으므로, 이 부분 심판대상을 국민연금법 제73조 제1항 전문 제1호로 한정한다. 다. 이 사건 심판대상은 국민연금법(2017. 12. 19. 법률 제15267호로 개정된 것) 제64조 제1항 제2호(이하, ‘이 사건 분할연금 조항’이라 한다) 및 국민연금법(2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정된 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘국민연금법’이라 한다) 제73조 제1항 전문 제1호(이하, ‘이 사건 유족연금 조항’이라 하며, ‘이 사건 분할연금 조항’과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.[심판대상조항]국민연금법(2017. 12. 19. 법률 제15267호로 개정된 것)제64조(분할연금 수급권자 등) ① 혼인 기간(배우자의 가입기간 중의 혼인 기간으로서 별거, 가출 등의 사유로 인하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 기간을 제외한 기간을 말한다. 이하 같다)이 5년 이상인 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖추면 그때부터 그가 생존하는 동안 배우자였던 자의 노령연금을 분할한 일정한 금액의 연금(이하 "분할연금"이라 한다)을 받을 수 있다.2. 배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것국민연금법(2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정된 것)제73조(유족의 범위 등) ① 유족연금을 지급받을 수 있는 유족은 제72조 제1항 각 호의 사람이 사망할 당시("민법"제27조 제1항에 따른 실종선고를 받은 경우에는 실종기간의 개시 당시를, 같은 조 제2항에 따른 실종선고를 받은 경우에는 사망의 원인이 된 위난 발생 당시를 말한다) 그에 의하여 생계를 유지하고 있던 다음 각 호의 자로 한다. 이 경우 가입자 또는 가입자였던 자에 의하여 생계를 유지하고 있던 자에 관한 인정 기준은 대통령령으로 정한다.1. 배우자3. 청구인의 주장가. 청구인은 망 김 ○ ○ 와 약 26년의 혼인기간 중 16년 8개월 동안 함께 거주하며 가사와 양육을 담당하였고, 망 김 ○ ○ 의 국민연금 보험료 납부에도 기여하였다. 그런데 심판대상조항에 따르면 청구인은 이러한 기여 정도와 무관하게 노령연금 분할연금을 받을 수 없고 유족연금 대상에서도 제외된다. 심판대상조항은 청구인이 어떠한 형태로도 망 김 ○ ○ 가 납부한 연금보험료를 바탕으로 한 급여를 수급하지 못하게 하여 청구인의 재산권을 침해한다. 나. 심판대상조항으로 말미암아 청구인은 망 김 ○ ○ 와의 혼인기간 중 국민연금 보험료 납부에 상당 부분 기여하였음에도 분할연금은 물론 유족연금도 수령할 수 없는 차별을 받았다. 심판대상조항은 청구인의 재산권에 대한 중대한 제한을 가져오는 것으로서 입법목적과 수단 사이에 비례성을 갖추지 못하였으므로 청구인의 평등권을 침해한다.4. 판단가. 쟁점(1) 국민연금법상 연금수급권은 사회보장적 급여이면서 동시에 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 갖는다(헌재 2020. 5. 27. 2018헌바129 참조). 심판대상조항은 국민연금 가입자이자 이혼 전 배우자였던 망 김 ○ ○ 와 관련한 연금 형성에 청구인의 기여가 있는지를 불문하고 분할연금과 유족연금 모두를 받을 수 없도록 제한하므로, 이에 따른 청구인의 재산권 침해 여부가 문제 된다.(2) 청구인은 심판대상조항으로 말미암아 청구인의 평등권이 침해된다고 주장한다. 그러나 그 주장의 주된 취지를 살펴보면 심판대상조항이 분할연금 또는 유족연금의 지급 대상에서 청구인을 배제한 것이 과도하다는 점을 지적하는 것으로서, 결국 심판대상조항에 따른 재산권 침해를 문제 삼는 것과 실질적으로 다르지 않다. 따라서 심판대상조항이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴보는 이상, 평등권 침해 여부를 별도로 판단하지 아니한다. 나. 심판대상조항이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(1) 심사기준국민연금법상 연금수급권 내지 연금수급기대권은 사회보장적 급여이면서 동시에 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 갖는다. 다만, 연금수급권 내지 연금수급기대권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이므로 헌법규정만으로는 이를 실현할 수 없고 법률에 의한 형성을 필요로 한다. 연금수급권의 구체적 내용 즉, 수급요건, 수급권자의 범위, 급여금액 등은 법률에 의하여 비로소 확정되며, 연금수급권과 같은 사회적 기본권을 법률로 형성함에 있어 입법자는 광범위한 형성의 자유를 가진다(헌재 2014. 5. 29. 2012헌마248; 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바129 등 참조). 따라서 심판대상조항이 이러한 입법형성의 한계를 일탈하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.(2) 이 사건 분할연금 조항에 대한 판단(가) 국민연금제도는 사회보험제도의 특성상 강제가입과 위험의 공유 및 분산 등을 제도의 특징으로 하고 있다. 보험방식을 원칙으로 하므로 위험이 발생하지 않을 경우에는 급여를 받을 수 없으며, 연금재정의 안정적 운영과 적정급여를 위하여 일정한 보험료를 납입해야 연금을 지급받을 수 있도록 최소가입기간을 두고 있다. 따라서 국민연금의 급여는 주요 수급요건으로 위험의 발생과 최소가입기간 충족을 전제로 한다. 이에 따라 국민연금은 가입자의 노령, 장애, 사망 등의 사유가 발생할 때 각각 노령연금, 장애연금, 유족연금 등 연금형태의 급여를 지급하도록 하고 있다(헌재 2004. 6. 24. 2002헌바15 참조).국민연금법상 분할연금제도는 이혼한 배우자가 혼인 기간 중 재산 형성에 기여한 부분을 청산ㆍ분배하는 재산권적인 성격과 이혼배우자의 노후를 보장하는 사회보장적 성격을 함께 가진다(헌재 2016. 12. 29. 2015헌바182 참조). 국민연금법은 분할연금의 이와 같은 법적 성격과 목적 등을 반영하여, 여러 종류의 급여 중 특히 노후보장을 위한 노령연금에 연동하여 분할연금제도를 규율하고 있다(제4장 제2절 참조).이와 같은 국민연금제도의 특징 및 노령연금과 분할연금의 관계에 비추어 보면, 국민연금 가입자 또는 가입자였던 사람(이하 ‘국민연금 가입자 등’이라고 한다)이 노령연금을 수급할 수 있는 나이에 이르기 전에 사망한 때에는 국민연금법이 예정한 ‘노령’이라는 위험이 애초에 발생하지 않아 노령연금 수급권이 성립할 수 없고, 나아가 노령연금 수급권을 기초로 하는 분할연금 수급권 역시 인정될 수 없다.(나) 국민연금법상 분할연금액 산정은 노령연금액을 바탕으로 혼인기간과 분할 비율 등을 적용하는 과정을 거쳐 이루어진다(제64조 제2항, 제64조의2 등 참조). 그런데 노령연금액은 가입기간, 평균소득월액, 전국소비자물가변동률 등 여러 요소가 종합적으로 반영되어 산출되는 것으로서 그 수급권 발생 시 비로소 최종 확정된다(제50조, 제51조, 제52조, 제63조 등 참조). 따라서 국민연금법이 예정한 방식대로 분할연금액을 계산하기 위해서는 배우자였던 사람이 노령연금 수급권을 우선 취득해야 한다.이 사건 분할연금 조항은 이혼배우자가 노령연금에 연동된 분할연금을 받을 수 있는 요건 중 하나로, ‘배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것’을 규정하고 있다. 이처럼 노령연금 수급권 발생을 분할연금 수급 요건으로 삼은 것은 국민연금법이 규정하는 노령연금과 분할연금의 관계상 분할연금액을 체계적으로 산정하기 위한 것으로 필요하고도 합리적인 이유가 있다고 볼 수 있다.(다) 이 사건 분할연금 조항에 따르면, 국민연금 가입자 등이 노령연금 수급권을 취득하지 못한 채 사망하였을 때 그의 이혼한 종전 배우자는 분할연금 수급권자가 되지 못한다. 그런데 이와 같은 현행 국민연금법의 연금분할 방식과는 달리 국민연금 가입자 등의 노령연금 수급권 취득 전 단계인 이혼 시에 혼인기간에 상응하는 가입(소득) 이력을 확정하여 이를 바탕으로 분할연금을 지급하는 방식도 생각해 볼 수 있다.그러나 이와 같은 방식의 분할연금제도 도입은 국민연금법이 전제하는 노령연금과 분할연금 사이의 연동 체계를 근본적으로 수정하는 것으로서 유족연금 등 사망을 전제로 한 급여와의 관계에서 이해의 충돌을 불러올 수 있고, 국민연금 재정 부담 증가에 따른 사회적 갈등이 유발될 위험성도 간과하기 어렵다. 또한, 국민연금법과 유사한 체계로 구성된 공무원연금 등 다른 공적 연금의 분할연금제도와의 형평성도 고려되어야 한다. 이처럼 연금분할 방식을 변경하는 것은 국민연금 제도 운영에 다양한 문제를 발생시킬 수 있고, 그 영향은 국민연금을 넘어 공적 연금 제도 전반에까지 미칠 수 있다. 그러므로 연금분할 방식을 구체적으로 어떻게 설계할지는 기대 효과와 예상되는 부작용 등을 종합적으로 검토하고 사회적 합의를 거쳐 입법자가 결정할 영역에 속한다.이와 같은 점을 고려할 때, 입법자가 현행 국민연금법과 다른 방식을 채택하지 않았다는 이유만으로 이 사건 분할연금 조항이 분할연금제도의 취지를 왜곡하였다거나 그 재산권적 성격을 완전히 몰각시키는 것이라고 단정할 수는 없다.(라) 국민연금법상 분할연금이 노령연금에 연동된 급여라는 점, 노령이라는 위험이 발생하지 않는 경우 노령연금 수급권과 이를 기초로 한 분할연금 수급권 역시 인정될 수 없는 점, 분할연금액 산정의 기초가 되는 노령연금액이 그 수급권 발생을 통해 비로소 확정되는 점, 새로운 분할연금 방식의 도입은 다른 급여 수급권자와의 이해관계 조정, 재정 부담 및 다른 공적 연금과의 균형을 충분히 고려하여 신중하게 결정될 필요가 있는 점 등을 종합할 때, 이 사건 분할연금 조항이 입법형성의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.(마) 따라서 이 사건 분할연금 조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.(3) 이 사건 유족연금 조항에 대한 판단(가) 유족연금은 가계를 책임진 자의 사망으로 생활의 곤란을 겪게 될 가족의 생계보호를 위하여 도입된 제도이다. 유족연금은 자신이 보험료를 납부하여 그에 상응하는 급여를 받는 것이 아니라 결혼 또는 의존성 여부에 따라 결정되는 파생적 급여이고, 이 급여가 부모 등 가족의 기여에만 의지한다기보다는 전체 가입자가 불행을 당한 가입자의 가족을 원조하는 형태를 강하게 띠고 있다. 따라서 유족연금은 전체 가입자 사이의 상호원조 및 소득재분배를 통한 급여라고 할 수 있다(헌재 2019. 2. 28. 2017헌마432 참조).(나) 이 사건 유족연금 조항에 따르면 국민연금 가입자 등이 사망한 경우, 그 사망 당시 이미 혼인관계가 종료된 종전 배우자는 유족연금을 받을 수 없다.한정된 재원으로 유족연금 등 사회보장급부를 더 절실히 필요로 하는 사람들에게 복지혜택을 주기 위해서는, 그 필요성이 더 절실하지 아니하는 사람들을 수급권자로부터 배제하지 않을 수 없다(헌재 2019. 2. 28. 2017헌마432 참조). 유족연금을 받을 배우자의 범위도 유족연금의 필요성과 급여의 성격에 비추어 일정하게 한정될 필요가 있다.국민연금 가입자 등의 사망 당시 그 사람에 의존하여 생활하던 배우자는 그 사망으로 인해 즉각적인 생계단절 위험에 직면할 가능성이 크다. 이와 달리 사망한 국민연금 가입자 등과 이혼한 종전 배우자는 이혼 과정에서 재산분할, 위자료 등 민법상 제도를 통하여 혼인기간 중 형성된 재산관계를 정리하고 향후 생계의 경제적 기반을 확보할 기회를 갖게 되며, 이혼 이후의 생활은 통상 독립적 경제활동을 바탕으로 유지된다. 따라서 사망한 국민연금 가입자 등에 의해 생계를 유지하던 현재 배우자와 비교할 때, 종전 배우자가 국민연금 가입자 등의 사망으로 생계단절 위험에 놓일 가능성이나 그 보호의 절실함은 상대적으로 낮다고 볼 수 있다.이러한 점을 고려하면, 국민연금 가입자 등의 사망 당시 그 사람에 의존하여 생활하던 배우자를 유족급여의 지급 대상으로 삼고, 이미 혼인관계가 종료된 종전 배우자를 유족연금 수급권자인 유족의 범위에서 제외한 것은 한정된 재원의 범위 내에서 부양의 필요성과 중요성 등을 고려하여 유족들을 더 효과적으로 보호하기 위한 것으로서 유족연금 제도의 목적과 기능에 부합하며 입법재량의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.(다) 유족연금은 전체 가입자가 불행을 당한 가입자의 가족을 공동으로 원조하는 형태의 급여이므로, 지급 대상의 범위는 가입자 전체의 부담 형평성을 고려하여 설정될 필요가 있다.이혼한 종전 배우자를 유족연금 지급 대상에 포함시킬 경우, 그 종전 배우자는 사망한 국민연금 가입자 등과 부양 또는 의존 관계가 단절된 상태임에도 다른 국민연금 가입자들이 부담한 보험료를 재원으로 생활보장 혜택을 받는 결과가 될 수 있다. 나아가 이러한 제도변경은 사회보험 전체의 급여체계와 재정 부담에 적지 않은 부작용을 미칠 수 있다는 점도 간과할 수 없다.(라) 국민연금 가입자 등의 사망 전에 그와 이혼한 배우자를 유족연금 수급권자 범위에 포함하는 제도 도입의 필요성이 제기될 여지도 있다. 그러나 이러한 제도 변경은 국민연금 재정 규모, 사망 당시 배우자의 보호 필요성, 다른 사회보장 급여와의 기능 분담 및 체계적 정합성 등 여러 요소를 함께 고려하여 판단해야 하는 사안으로서, 다양한 이해관계와 제도적 영향을 충분히 검토하는 절차를 거쳐 입법자가 결정할 영역에 속한다.(마) 위와 같은 점을 종합하면, 유족연금 지급 대상을 국민연금 가입자 등 사망 당시의 배우자로 한정한 이 사건 유족연금 조항은 유족급여의 목적과 기능을 반영함은 물론 국민연금 제도 전반의 조화를 유지하기 위한 것으로서 입법형성의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.(바) 이 사건 유족연금 조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다. 다. 소결심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해하지 아니한다.5. 결론이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.