지적재조사경계결정이의신청기각결정취소

원고 (소송대리인 법무법인 제이케이엘파트너스 담당변호사 이충표)
양구군수 (소송대리인 법무법인 한일 담당변호사 김정기)
춘천지방법원 2024. 5. 14. 선고 2023구합30053 판결
2024. 10. 23.

1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2022. 6. 17. 원고에게 한 강원 양구군 ○○면 △리 (지번 생략) 전 724㎡에 관한 지적재조사 경계결정 이의신청에 대한 기각결정을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.
[항고소송의 대상인 처분에 관하여 직권으로 본다. 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라고만 한다) 제17조, 제18조에 의하면, 경계결정에 대하여 이의신청을 하였으나 그 이의신청을 기각하는 결정이 있는 경우 이의신청인은 이의신청을 기각한 결정에 대하여 직접 행정심판이나 행정소송을 통해 불복할 수 있고(지적재조사법 제18조 제1항 제3호의 ‘제17조 제4항에 따른 이의신청에 대한 결정’에 이의신청을 받아들이는 결정만 포함되고, 이의신청을 받아들이지 않는 결정은 포함되지 않는다고 볼 만한 법령상의 근거를 찾을 수 없다), 이의신청을 기각한 결정에 대하여 불복하지 않거나 이의신청을 기각한 결정에 대한 행정소송에서 판결이 확정된 경우 비로소 지적재조사사업에 따른 경계가 확정된다. 따라서 경계결정에 관한 이의신청을 기각하는 결정은 단지 종전의 경계결정 내용을 그대로 유지하는 것에 불과한 것이 아니라 그에 대한 불복 여부에 따라 지적재조사사업에 따른 경계확정의 효과를 발생시켜 토지소유자나 이해관계인의 권리의무에 직접적인 영향을 주는 공권력의 행사 내지 이에 준하는 행정작용으로서 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 봄이 타당하다(대법원 2016. 7. 27. 선고 2015두45953 판결은 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제74조의18에서 규정한 이의신청에 관한 것이고, 대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결은 구 민원사무처리에 관한 법률 제18조에서 규정한 이의신청에 관한 것인데, 위 두 법률의 이의신청 규정은 앞서 본 지적재조사법 제17조, 제18조의 이의신청 규정과 그 형식 및 내용이 모두 다르므로 위 대법원 판결들의 결론을 이 사건에 그대로 원용할 것은 아니다).]
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 중 해당 부분(제1항) 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 약어 및 별지를 포함하여 이를 그대로 인용한다.
2. 원고 주장의 요지
가. 이 사건 토지의 이전 소유자인 소외인 및 이 사건 토지 주변 토지소유자 등 이해관계인들(이하 ‘소외인과 이해관계인들’이라고 통칭한다)은 이 사건 이전부터 모두 종전 지적도에 따른 기존 경계가 이 사건 토지의 실제 경계 및 현황이라고 인식하고 있었고, 소외인의 현실적 점유를 기준으로 한 지상경계 내지 변경 경계를 이 사건 토지의 실제 경계 및 현황이라고 여기고 있지 않았으므로, 그 지상경계 내지 변경 경계에 대하여 다툼이 없는 경우라고 인정할 수 없다. 따라서 이 사건 변경 경계의 설정(이하 ‘이 사건 경계설정’이라고 한다)은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로잡기 위한 지적재조사법의 목적에 부합하지 않을뿐더러 지적재조사법 제14조 제1항 제1호의 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하고, 이를 전제로 하여 뒤따르게 된 이 사건 경계결정 및 이 사건 처분도 모두 위법하다.
나. 이 사건 토지 중 도로 부분과 진입로 부분이 이 사건 경계설정 및 결정, 그리고 이 사건 처분(이하 ‘이 사건 처분 등’으로 통칭한다)으로 인하여 제3자 또는 국가 소유인 인근 토지((지번 2 생략), (지번 3 생략))에 편입되었는데 이는 사실상 강제수용에 해당하고, 그 때문에 원고가 이 사건 토지와 함께 소외인으로부터 취득한 (지번 4 생략) 토지는 맹지가 되었다. 이 사건 처분 등은 국민의 재산권 보호를 목적으로 하는 지적재조사법의 목적과 취지에 반하여 위법하다.
3. 관계 법령
별지와 같다.
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관계 법령의 해석 등
1) 지적재조사법 제14조는 지상경계에 관하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계, 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계, 지방관습에 의한 경계의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하되(제1항), 위와 같은 방법에 따라 경계설정을 하는 것이 불합리한 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 경계를 설정할 수 있도록 규정하고 있다(제2항).
지적재조사법의 제정 목적이 토지의 실제 현황과 일치하지 않는 지적공부의 등록사항을 바로 잡으려는 데에 있고(지적재조사법 제1조, 제2조 제2호), 경계설정에 관한 지적재조사법 제14조 제1항의 취지는, 경계를 같이 하는 토지소유자들 사이에 현실경계를 기준으로 다툼 없이 오랫동안 토지를 사용하여 왔다면 그러한 현실경계를 우선적으로 지적공부상 토지의 경계로 보도록 한 것인 점에 비추어 보면, 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에서 경계로 설정하도록 규정한 ‘토지의 현실경계’란 현실에서 물리적으로 토지 사이의 경계역할을 하는 것을 기준으로 한 경계를 의미한다고 보아야 하고, ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우’는 지적재조사법 제14조에 따른 경계설정 및 같은 법 제15조에 의한 지적재조사측량 실시 당시를 기준으로 토지소유자들 사이에서 그 현실경계가 해당 토지의 소유권이 미치는 실제 경계와 일치한다는 데에 다툼이 없는 경우를 말한다고 보아야 한다.
2) 한편, 민사소송법 규정이 준용되는 행정소송에서의 증명책임은 원칙적으로 민사소송 일반원칙에 따라 당사자 간에 분배되고, 항고소송의 경우에는 그 특성에 따라 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 적법사유에 대한 증명책임이 있다(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조).
나. 구체적 판단
1) 먼저 이 사건 경계결정 및 이 사건 처분의 전제인 이 사건 경계설정의 법률상 근거가 지적재조사법 제14조 제1항 제1호라는 점에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없다.
2) 지적소관청의 일방적인 이 사건 경계설정 및 이에 뒤따른 이 사건 경계결정이 확정되면 토지소유자는 그 소유권 중 일부를 상실하게 되는 큰 불이익을 입게 되므로, 지적재조사법 제14조 제1항 제1호의 요건, 즉 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우’의 요건을 충족하려면 경계설정 당시를 기준으로 지적공부의 기재사항과 다른 지상경계 내지 현실경계가 그 해당 토지의 소유권이 미치는 실제 경계라는 점에 대하여 그 토지소유자 및 인접 토지소유자들 사이에 다툼이 없음이 지적소관청인 피고의 증명을 통해 명확히 인정될 수 있어야 한다고 봄이 마땅하고, 경계설정 당시 다툼이 없음이 적극적으로 증명되지 않는 상황에서 그 토지소유자가 지적재조사법 제15조에 근거하여 실시된 지적재조사측량 및 같은 법 제16조 경계결정 이후에 명시적으로 이의를 제기하였다는 사정만으로 그 이의 제기 시점에 비로소 처음 그 경계결정 내용에 대한 다툼이 생긴것이라고 섣불리 인정하여서는 안 된다.
한편, 구 지적재조사법(2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항은 이 법에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감되는 경우에는 조정금을 산정하여 징수하거나 지급하도록 정하고, 같은 조 제3항은 그 조정금의 산정은 ‘감정평가 및 감정평가사에 관한 법률’에 따른 감정평가법인들이 평가한 감정평가액으로 산정하거나, 토지소유자협의회가 요청하는 경우 ‘부동산 가격공시에 관한 법률’에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다고 정하고 있다. 그러나 이처럼 경계의 변동으로 인한 토지소유자들 사이의 권리관계를 조정하는 규정을 두고 있다는 사정만으로 ‘지상경계에 관하여 다툼이 없는 경우’를 단순히 ‘지적확정예정조서에 대하여 의견을 제출하지 않은 경우’ 등으로 넓게 인정할 수는 없다. 현실경계 자체에 다툼이 없는 경우라도 그를 둘러싼 권리관계에는 다툼이 있을 수 있고, 이는 인접 토지 소유자 또는 점유자들의 사적자치의 영역에서 매매 또는 임대 여부의 결정, 매매대금 또는 사용료의 협상 등을 통해 해결되어야 하거나 경우에 따라 점유자가 취득시효 등의 사법상 권리를 행사하는 방법으로 해결되어야 함이 원칙이다. 위 구 지적재조사법 제20조 제1항은 지적재조사법상 제반 요건을 충족하여 경계가 확정된 경우 그 이해관계를 조정하는 수단으로 둔 것으로, 위 규정에 따른 일률적인 조정 방법을 들어 지적재조사법에 따른 경계확정이 가능한 경우를 넓게 해석할 경우, 당사자들의 사적자치 내지 사법상의 권리를 침해하는 결과를 초래할 수 있다.
3) 이 사건 경계설정의 경우 피고는 그 당시 이 사건 토지의 소유자였던 소외인이 현실적으로 점유하고 있는 부분과 도로 부분 사이의 경계를 이 사건 토지에 대한 현실경계 내지 지상경계로 삼았으므로, 지적재조사법 제14조 제1항 제1호의 요건을 충족하였다고 인정하려면 이 사건 토지의 실제 남쪽 경계가 도로 부분과 맞닿아 있는 그 경계선이고, 그 경계선 아래 부분, 즉 도로 부분과 진입로 부분은 이 사건 토지 소유자의 소유권이 미치지 않는다는 점에 대하여 소외인과 이해관계인들 사이에 다툼이 없음이 객관적인 증거에 의하여 명확히 인정될 수 있어야 한다.
4) 그런데 앞서 든 증거들과 갑 제3(가지번호 포함, 이하 같다), 6, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 제출한 증거만으로는 소외인의 현실 점유를 기준으로 한 지상경계 내지 변경 경계가 이 사건 토지의 소유권이 미치는 실제 경계라는 점에 대하여 다툼이 없는 경우라고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
가) 종전 지적도에 따른 기존 경계에 의하면 이 사건 토지의 면적은 724.0㎡인데, 변경 경계에 따르면 이 사건 토지의 면적은 580.7㎡이므로 이 사건 처분 등으로 인해 이 사건 토지의 면적이 143.3㎡이나 감소하게 된다. 위와 같이 이 사건 처분 등으로 이 사건 토지의 종전 면적이 약 20% 줄어들게 되므로, 변경 경계가 이 사건 토지의 소유권이 미치는 실제 경계라고 쉽사리 인정할 수 없고, 이 사건 토지를 소유하는 사람의 소유권이 위 143.3㎡에 해당하는 도로 부분, 진입로 부분에는 미치지 않음에 대하여 소외인과 이해관계인들 사이에 명확한 의사의 합치를 인정할 수 있어야 한다.
나) 그런데 이 사건 토지의 이전 소유자였던 소외인은 제1심 법정에서 ‘도로 부분은 군사정권 때 국가에서 임의로 포장을 한 것이고, 도로 부분 및 진입로 부분에 대하여 국가나 다른 제3자가 소유권을 주장한 적은 없었으며, 기존 경계에 대하여 다툼이 있었던 적도 없었다’는 취지로 증언하였고, 소외인이 도로 부분과 진입로 부분에 대한 소유권을 포기하였다고 인정할 수 있는 사정도 확인되지 않는다.
다) 이 사건 처분 등에 따르면 도로 부분은 (지번 2 생략)으로 편입되는데, (지번 2 생략)의 공동소유자 중 한 명인 소외 2는 ‘이 사건 토지는 토지 앞의 도로(도로 부분)와 도로 건너편 기획재정부의 부지 일부(진입로 부분)까지를 포함하고 있고, 인근 주민들도 이러한 사실을 알고 있었습니다. 어느 누구와도 다툼이 없던 것으로 알고 있습니다. 이 사건 토지를 3등분으로 지적 분할하여 다른 사람에게 넘기는 것은 이해가 되지 않습니다’는 내용이 기재된 사실확인서를 작성하였다.
라) 비록 소외인 또는 원고가 이 사건 경계결정 전에 피고로부터 지적재조사측량에 따른 변경 경계가 표시된 지적확정예정조서와 지적확정예정통지서를 송부받고도 이에 대하여 별다른 의견을 제출하지는 않았으나, 이는 이 사건 경계설정이 이루어진 이후의 사정이어서 이 사건 경계설정 당시 지적재조사법 제14조 제1항 제1호의 요건을 갖추었는지 여부를 판단하는 데 있어 직접적인 영향을 미칠 만한 사정이라고 보기 어려울뿐더러, 토지소유자가 지적재조사법 제15조 제3항에 따른 의견을 제출하지 않은 사정으로 그 이전의 경계설정 단계에서 요구되는 법률상 요건 충족이 사후 간주되었다고 볼 수 있는 법령상의 근거도 없다. 그리고 앞서 본 사정들에 비추어 보면, 소외인 또는 원고가 이 사건 경계설정 후 지적확정예정조서에 대한 의견을 제출하지 않은 사정만으로 경계설정 당시 그 지상경계에 관하여 다툼이 없었다고 섣불리 추단하기도 어렵다.
5) 사정이 이와 같다면, 소외인 또는 원고가 이 사건 토지 중 현실적으로 점유하고 있지 않은 부분(도로 부분, 진입로 부분)이 있다고 하더라도, 이를 둘러싼 법률관계는 앞서 본 바와 같이 그 주변 토지소유자 등 이해관계인들 사이의 합의에 따른 매매나 취득시효 등 일반 민사적인 법리, 방법에 따라 해결해야 한다고 봄이 옳고, 위와 같이 지상경계(변경 경계)가 실제 소유권이 미치는 경계와 일치한다는 점에 대해 다툼이 없다고 인정하기 어려운 경우까지 지적소관청의 일방적인 경계설정으로 토지소유자의 소유권을 사실상 박탈하는 것은 지적재조사법의 취지에 부합하는 것이라고 볼 수 없으며, 지적재조사법의 입법자가 상정한 경계결정의 대상이라고 보기도 어렵다.
결국, 이 사건 경계설정은 지적재조사법 제14조 제1항 제1호의 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하고, 이를 전제로 한 이 사건 경계결정 및 이 사건 처분도 위법하므로 전부 취소되어야 한다(위와 같은 이유로 이 사건 처분을 위법하다고 판단하는 이상 원고의 재산권 침해 관련 주장에 대해서는 별도로 더 나아가 판단하지 않는다).
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 민지현(재판장) 김찬년 류의준