대주주적격성유지요건충족명령및주식처분명령취소

주식회사 ○○ (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 박정수 외 3인)
금융위원회 (소송대리인 법무법인(유한) 동인 담당변호사 임혜진 외 1인)
서울행정법원 2024. 2. 6. 선고 2023구합57586 판결
2024. 11. 28.

1. 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
2. 원고의 항소를 기각한다.
3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지
피고가 원고에 대하여, 2022. 12. 8. 한 대주주적격성유지요건 충족명령과 2023. 2. 2. 한 주식처분명령을 모두 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고
제1심판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2022. 12. 8. 원고에 대하여 한 대주주적격성유지요건 충족명령을 취소한다.
나. 피고
주문 제1항과 같다.
1. 처분의 경위
가. 원고의 지위
원고는 콘크리트 제품 제조, 레미콘 제조 판매업 등을 영위하는 회사로서, 2022. 3. 당시 △△저축은행 주식회사(이하 법인명을 칭할 때에 두 번째부터는 ‘주식회사’를 생략한다)의 의결권 있는 총 발행주식 1,817,085주 중 666,172주(36.6%)를 보유한 최대주주로서 상호저축은행법 제10조의6 제3항에 따른 대주주적격성유지요건 심사대상이다. △△저축은행은 상호저축은행법 제6조 제1항에 따라 피고의 인가를 받아 설립된 상호저축은행이다.
나. 원고의 법위반행위
1) 원고는 2009. 5.경부터 2016. 1.경까지 26개 레미콘 제조·판매 회사들과 공모하여 인천·김포 지역의 남부권역에서 ‘개인단종 레미콘 판매가격을 기준가격 대비 90%로 한다’는 내용으로 합의하고 이를 실행하였다는 공소사실로 2018. 9. 11. 기소되었다. 제1심법원은 2019. 8. 21. 원고의 2009. 5.경 담합행위에 관하여는 면소를, 나머지 공소사실에 관하여는 독점규제및공정거래에관한법률위반죄를 인정하여 원고에게 벌금 4,000만 원을 선고하였다(서울중앙지방법원 2018고단5743).
2) 원고와 검사는 이에 불복하여 모두 항소하였고, 항소심법원은 2020. 4. 23. 위 면소 부분을 파기하여 원고에 대한 모든 공소사실을 유죄로 인정하여 벌금 4,500만 원을 선고하였다(서울중앙지방법원 2019노2847). 이에 원고가 다시 불복하여 상고하였으나, 2021. 2. 4. 원고의 상고가 기각되어 위 항소심판결이 그대로 확정되었다(대법원 2020도5661, 이하 확정된 원심판결을 ‘관련 형사판결’이라 하고, 원고에 대한 위 범죄사실을 ‘이 사건 위반행위’라 한다).
다. 피고의 대주주적격성유지요건 충족명령 및 주식처분명령
1) 피고는 2022. 11. 4. △△저축은행의 최대주주인 원고에 대하여 대주주적격성유지요건 충족 여부를 심사한 결과, ‘2021. 2. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 ‘공정거래법’이라 한다)상 가격 결정행위 금지 위반으로 벌금 4,500만 원이 확정되어 공정거래법을 위반하여 1,000만 원 벌금형 이상의 형사판결을 받은 자에 해당하여 대주주적격성유지요건을 미충족한다’는 이유로 대주주적격성유지요건 충족명령의 조치예정을 알리면서 이에 대한 의견을 제출할 수 있다는 내용으로 사전통지서를 발송하였다. 이후 2022. 12. 8. 원고에게 상호저축은행법 제10조의6 제6항에 따라 ‘2022. 12. 12.까지 대주주적격성유지요건을 충족할 것을 명령한다’는 내용의 충족명령을 하였다(이하 ‘이 사건 충족명령’이라 한다).
2) 피고는 2022. 12. 15. 상호저축은행법 제10조의6 제8항에 따라 ‘원고가 대주주적격성유지요건 충족명령을 이행하지 않았음을 이유로 △△저축은행 보유주식 484,464주의 처분을 명한다’는 내용의 주식처분명령 사전통지를 한 후, 2023. 2. 2. △△저축은행 보유주식 484,464주를 2023. 8. 1.까지 처분할 것을 명하는 내용의 주식처분명령을 하였다(이하 ‘이 사건 주식처분명령’이라 하고, 이 사건 충족명령과 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 8호증(가지번호 있는 것은 별도로 특정하지 않는 한 가지번호를 모두 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
1) 처분사유의 부존재
가) 상호저축은행법상 대주주적격성 심사제도는 대주주의 불법행위를 사전에 근절함으로써 상호저축은행의 경영 건전성 및 투명성을 제고하기 위해 도입되었다. 대주주적격성유지요건 충족여부를 판단할 때에는 대주주로서 흠결된 요건이 상호저축은행의 경영 건전성과 투명성을 저해할 우려가 있는지를 고려하여야 한다. 이 사건 위반행위는 레미콘 제조 판매 등 원고의 고유사업 영역에서 발생한 것이고, 원고는 양벌규정에 따라 임직원의 범죄행위에 연계하여 부수적으로 처벌되었을 뿐이며, 자연인과 달리 법인인 원고는 고유한 인격이 존재하지 않아 이러한 법위반행위가 상호저축은행의 경영 건전성과 투명성을 저해할 우려가 크지 않다. 공정거래위원회도 이 사건 위반행위에 대하여 중대한 위반행위에 대한 부과기준율 중 가장 낮은 수준으로 시정명령과 과징금을 부과하였다. 그렇다면 이 사건 위반행위는 상호저축은행법 시행령 제7조의4 제8항 [별표 3] 제1호 라목 1)항 단서의 ‘위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우’에 해당하므로, 원고는 대주주적격성유지요건을 충족한 것으로 보아야 한다. 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 각 처분은 모두 위법하다.
나) 특히 이 사건 주식처분명령은, 원고가 ‘최근 5년간 금융관련법령 등으로 형사처벌을 받은 사실이 없을 것’이라는 요건의 미충족을 이유로 내려진 것으로서, 위와 같은 소극적 요건의 경우 처분대상자가 과거의 법위반상태를 시정하는 것 자체가 불가능하여 대주주적격성유지요건 충족명령 이후 주식처분명령이 발령되지 않는 경우는 상정하기 어렵다는 점에서, 주식처분명령을 재량행위로 규정한 상호저축은행법의 문언에 반하여 위법하다.
2) 재량권의 일탈·남용
설령 이 사건 각 처분의 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 이 사건 각 처분으로 인해 △△저축은행의 경영권을 상실하게 되는 막대한 손해를 입게 되는 점, 원고가 공익적 목적으로 △△저축은행의 경영에 참여한 후 △△저축은행의 건전한 성장을 위해 힘써온 점, 원고의 전 대표이사 소외 4가 지속적인 사회공헌 활동을 해온 점 등을 고려하면, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 처분사유의 존부에 관한 판단
가) 관련규정 및 법리
⑴ 상호저축은행법 제10조의6에 의하면 대통령령으로 정하는 대주주에 대하여 대통령령으로 정하는 기간마다 같은 법 제6조의2 제1항 제4호에 따른 대주주의 요건과 금융사고방지요건 중 대통령령으로 정하는 요건 에 부합하는지 여부를 심사하여야 하고(제3항), 심사결과 대주주적격성유지요건을 충족하지 못하고 있다고 인정되는 대주주에 대하여 6개월 이내의 기간을 정하여 대주주적격성유지요건을 충족할 것을 명할 수 있으며(제6항), 충족명령을 받은 대주주는 상호저축은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 10 이상 보유하는 주식에 대하여는 의결권을 행사할 수 없고(제7항), 충족명령을 이행하지 않을 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 대주주가 보유하는 상호저축은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 10 이상에 해당하는 주식을 처분할 것을 명할 수 있다(제8항). 그 위임에 따른 상호저축은행법 시행령 제7조의4 제8항 [별표 3]의 제1호 라목 1)항은 대주주적격성유지요건으로 ‘최근 5년간 금융관련법령, 공정거래법 및 조세범 처벌법을 위반하여 1,000만 원 벌금형 이상에 상당하는 형사처벌을 받은 사실이 없을 것’을 들면서 ‘다만, 그 위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우는 제외한다’고 규정하였다. 한편, 상호저축은행법령은 ‘위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우’의 정의, 기준, 예시 등에 관하여는 아무런 규정도 두고 있지 않다.
⑵ 이처럼 상호저축은행법 시행령 제7조의4 제8항 [별표 3]의 제1호 라목 1)항은 대주주적격성유지요건의 기준을 구체적으로 정하면서도, 대주주적격성유지요건에서 제외되는 경우에 관하여는 ‘위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우’라는 불확정개념으로 규정하고 있어 이러한 예외사유에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 판단 기준이 된다.
나) 구체적 판단
위에서 인정한 사실에 더하여, 앞서 든 증거, 을 제1 내지 3, 6, 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 관련 법리에 비추어 종합해 보면, 이 사건 위반행위가 상호저축은행법 시행령 제7조의4 제8항 [별표 3]의 제1호 라목 1)항 단서의 ‘위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우’에 해당되지 않는다고 본 피고의 판단이 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 할 수 없고, 이 사건 충족명령과 일체로서 기능하게 되는 이 사건 주식처분명령이 상호저축은행법의 문언에 반하여 위법하다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
⑴ 이 사건 각 처분의 처분사유는 ‘원고가 공정거래법을 위반하여 벌금 1,000만 원 이상의 형을 받아 대주주적격성유지요건을 충족하지 못하였다’는 것이다. 그 원인이 된 이 사건 위반행위의 내용은 원고가 약 7년 동안(2009. 5.부터 2016. 1.까지) 총 8회 에 걸쳐 개인단종 레미콘 판매가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위를 합의하고 실행함으로써 부당한 공동행위를 하였다는 것으로, 이 사건 위반행위에 따른 원고의 관련매출액은 합계 30,158,356,000원(부가가치세 제외)에 이른다. 위반행위의 기간과 횟수, 부당이득의 정도 등을 고려하면, 이 사건 위반행위는 레미콘 제조시장에서의 공정거래질서를 저해할 우려가 있다.
⑵ 공정거래위원회는 이 사건 위반행위에 대하여 과징금 651,000,000원을 부과하면서(갑 제4호증), 이 사건 위반행위의 결과 실제 공정거래질서가 저해된 정도, 레미콘 제조시장의 구조 및 특성, 수요처인 건설회사에 대한 원고 등 레미콘 제조·판매회사의 지위 등을 두루 감안하여, 이 사건 위반행위를 ‘중대한 위반행위’에 해당한다고 보았다.
이에 대하여 원고는 부과과징금의 감경조치를 근거로 원고가 이 사건 위반행위인 담합행위에 주도적·의도적으로 참여한 것이 아니므로, 이는 ‘위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우’에 해당한다는 취지로 주장한다.
그러나 부과과징금의 감경은 위반사업자의 현실적 부담능력, 시장 또는 경제여건, 당해 위반행위가 시장에 미치는 효과 및 위반행위로 인해 취득한 이익의 규모 등에 비추어 과징금 규모가 과중하다고 판단되는 경우에 이루어지는 것으로서[과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2021. 12. 29. 공정거래위원회고시 제2021-50호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘과징금 고시’라고 한다) Ⅳ. 4. 가. 참조], 원고에 대한 과징금 감경은 일반적으로 중소기업인 사업자가 대기업·중견기업인 사업자에 비하여 협상력이 부족하다는 점을 고려하여 각 사업자들 간의 형평성을 제고하기 위하여 취해진 조치로 보일 뿐이다. 여기에, 이 사건 위반행위에 대하여 과징금 고시의 중대한 위반행위에 대한 부과기준율(3.0% ~ 5.0%) 중 가장 낮은 3%의 부과기준율이 적용된 점, 구 공정거래법(2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제70조, 제66조 제1항 제9호의 법정형 상한(3년 이하 또는 2억 원 이하의 벌금)과 비교할 때 이 사건 위반행위에 대한 벌금(4,500만 원)의 액수가 약 1/4 수준에 불과한 점 등을 비롯하여 공정거래위원회의 처분이나 관련 형사판결에 관하여 원고가 주장하는 사정들만으로는 이 사건 위반행위가 상호저축은행법 시행령에서 규정하고 있는 ‘위반 등의 정도가 경미하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 단정할 수 없다.
⑶ 상호저축은행법 부칙 〈법률 제10175호, 2010. 3. 22.〉 제3조는 ‘제10조의6 제3항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 금융위원회의 승인을 받은 상호저축은행의 대주주와 이 법 시행 후 최초로 대주주적격성유지요건을 갖추지 못하게 된 기존 대주주부터 적용한다’고 규정하고 있으므로, 이 사건 위반행위 중 대주주적격성유지요건의 개정규정 시행일(2010. 9. 23.) 이전에 있었던 2차례의 담합행위(2009. 5.경 및 2010. 9. 초순경)는 이 사건 각 처분의 처분사유로 고려되지 않는다.
그러나 이 사건 위반행위 중 위 2차례의 담합행위를 제외하더라도 나머지 위반행위에 따른 매출액이 2011년 4,848백만 원, 2012년 5,043백만 원, 2013년 2,265백만 원, 2014년 3,602백만 원, 2015년 4,491백만 원, 2016년 6,124백만 원 등 합계 26,373백만 원에 이른다. 원고의 2009년과 2010년 매출액의 합계가 3,785백만 원인 점에 비추어 보면 위 2차례의 담합행위 부분을 제외하더라도 벌금 1,000만 원을 상회하는 유죄판결이 선고되었을 가능성이 충분하다.
⑷ 원고는 공정거래위원회의 처분이나 형사처벌 이후에도 위반행위에 직접 가담하였던 소외 2, 소외 3에 대하여 별도의 인사 조치를 취하지 않았고, 소외 3은 원고의 대표이사로 취임하기도 하였다.
⑸ 이 사건 위반행위는 레미콘 가격인상을 통해 레미콘 제조·판매회사들의 이윤을 극대화하고자 하는 담합행위로서 주로 레미콘 시장에만 영향을 미친다. 그러나 상호저축은행법 제10조의6은 저축은행의 건전한 경영을 위해 대주주가 충족해야하는 자격요건을 대통령령에 위임하여 규정하도록 하였고, 그 위임에 따라 상호저축은행법 시행령은 상호저축은행의 대주주적격성유지요건으로서 ‘최근 5년간 금융관계법령, 공정거래법 및 조세범처벌법을 위반하여 1,000만 원 벌금형 이상의 형사처벌을 받은 사실이 없을 것’이라고 규정하면서, ‘그 위반 등의 정도’가 경미한 경우에 한하여 그 예외를 인정하고 있다{제7조의4 제8항 [별표 3] 제1호 라목 1)항}.
이러한 관련 규정의 내용과 체계 등에 비추어 보면, 상호저축은행법 시행령에서 정한 요건을 충족하지 못한 경우에는 상호저축은행의 건전한 경영에 위험을 초래할 우려가 발생한 것으로 보고, 다만 그 위반 등의 정도가 경미한 경우에 한하여 상호저축은행의 경영 건전성에 영향을 미치지 않는다고 보아 대주주적격성유지요건을 충족한 것으로 해석하는 것이 타당하다. 더욱이 상호저축은행법은 대주주가 되려는 자로 하여금 충분한 출자능력과 건전한 재무상태 외에도 사회적 신용을 갖추도록 하고 있는데(제6조의2 제1항 제4호), 이는 예금자로부터 금원을 수신·운용하는 은행의 특성상 재무적 건전성뿐만 아니라 예금이 안전하게 관리될 것이라는 공공의 신뢰를 확보하는 것이 안정적인 은행경영과 금융시스템의 유지를 위해 필수적이기 때문이다. 원고의 이 사건 위반행위가 △△저축은행의 재무 건전성을 직접 악화시키는 행위가 아니라고 하더라도, 대주주인 원고의 사회적 신용을 실추시킴으로써 △△저축은행에 대한 공공의 신뢰에 부정적인 영향을 미쳐 그 결과 상호저축은행의 경영을 악화시키고 서민금융시장을 축소시킬 우려가 있다는 점에서, 이 사건 위반행위가 원고의 고유 사업 영역에서 발생하였다는 사정만으로는 그 위반의 정도가 경미하다고 평가할 수 없다.
⑹ 상호저축은행법 시행령은 대주주적격성유지요건에서 양벌규정에 따라 법인이 형사처벌을 받은 경우를 별도로 제외하고 있지 않다. 또한 구 공정거래법 제70조 단서는 ‘법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우’에는 양벌규정에 따른 형사처벌대상에서 제외하고 있으므로, 원고가 공정거래법위반으로 형사처벌을 받은 이상 이 사건 위반행위에 대한 책임이 있음은 분명하다. 원고가 법인으로서 자연인과 같은 인격이 존재하지 않는 점을 고려하더라도, 그러한 차이로 인하여 법인인 대주주가 형사처벌을 받은 경우에는 대주주적격성유지요건의 심사에 있어 상호저축은행의 경영에 미치는 영향에 결정적인 차이가 존재한다고 보기는 어렵고, 사회적 신용 역시 대주주가 갖추어야 할 요건인 점을 고려하면, 양벌규정에 따라 처벌받은 경우 그 위법성을 본질적으로 다르게 판단할 수도 없다.
⑺ 원고는 금융감독당국이 양벌규정에 따른 형사처벌 전력이 존재하는 경우에는 대주주적격성 여부를 심사하여 적격성을 갖춘 것으로 승인한 사례가 다수 있다는 취지로 주장한다. 그러나 원고가 들고 있는 사례의 구체적인 사실관계가 이 사건과 비교하여 그 내용이나 정상관계가 같다고 볼 수 없는데다가, 위 사례들은 2004년부터 2008년까지의 기간 동안 이루어진 것이어서 그로부터 수년이 경과한 현재의 시점에서 대주주 감시 및 견제의 필요성과 판단기준이 같다고 할 수 없으므로, 이 사건에서도 반드시 동일한 기준으로 고려되어야 한다고 볼 수 없다.
⑻ 원고는, 상호저축은행법과 유사한 인터넷전문은행 설립 및 운영에 관한 특례법(이하 ‘인터넷전문은행법’이라 한다)은 한도초과보유주주 등이 공정거래법상 불공정거래행위 및 특수관계인에 대한 부당한 이익제공의 금지규정을 위반하여 벌금형 이상의 형사처벌을 받은 경우에만 결격요건에 해당한다고 보므로, 상호저축은행법상 대주주적격성유지요건을 판단함에도 이러한 사정을 고려하여야 한다는 취지로 주장한다.
그러나 상호저축은행법과 인터넷전문은행법은 기본적으로 그 입법취지 및 적용대상 등이 상이할 뿐만 아니라, 상호저축은행의 경우 대주주·경영진의 불법·부당행위로 인한 부실과 금융사고가 빈번하게 발생하여, 그에 대한 반성적 고려에서 대주주에게 엄격한 자격요건을 도입하게 된 사정을 고려하면, 상호저축은행법상 대주주적격성유지요건을 인터넷전문은행법상 한도초과보유주주 등의 적격요건과 동일하거나 그보다 완화된 요건으로 해석하여야 한다고 보기도 어렵다. 무엇보다 인터넷전문은행법과 달리 상호저축은행법에는 위와 같은 결격요건에 관한 제한규정이 없음에도 이를 축소하여 해석하는 것은 법령상 가능한 문언의 통상적 의미를 벗어난 해석으로 허용될 수 없다.
⑼ 이 사건 주식처분명령은 원고가 ‘최근 5년간 공정거래법을 위반하여 1,000만 원 이상의 벌금형에 상당하는 형사처벌을 받은 사실이 없을 것’이라는 소극적인 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 내려진 것으로서, 피고가 원고에게 특정기한을 정하여 대주주적격성유지요건을 충족하도록 명한다 하더라도 위 기한이 5년을 넘는 기간이 아닌 한 원고가 이를 시정할 수 있는 경우에 해당하지 않는다. 이러한 상황에서 충족명령과 주식처분명령을 구분하여 충족명령만 내리게 되면, 충족명령만으로는 일정 기간 동안 한시적으로 해당 저축은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 10% 이상을 보유하는 주식에 대하여 의결권 행사가 제한될 뿐 기존 영업은 그대로 가능하여 대주주적격성 심사의 실효성을 확보하기 어렵게 되고, 대주주적격성 심사제도 자체를 형해화시킬 수 있다. 결국 상호저축은행의 대주주가 금융관련법령, 공정거래법 및 조세범처벌법을 위반하여 형사처벌을 받은 사실이 있는 경우에는 그 위반 등의 정도가 경미하다고 인정되지 않는 한, 대주주적격성유지요건 충족명령과 주식처분명령이 실질적으로 일체로서 기능하게 된다고 봄이 타당하다.
2) 재량권 일탈·남용에 관한 판단
가) 관련 법리
재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익 판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 불행사·해태 또는 그 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 이에 대한 심사는 재량 불행사 등 사실의 확정, 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결, 대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두63986 판결 등 참조).
나) 이 사건 충족명령에 관하여
⑴ 구 상호저축은행법(2010. 3. 22. 법률 제10175호로 개정되기 전의 것)은 상호저축은행의 대주주가 되려는 자에 대한 대주주자격요건은 심사·승인하도록 규정하고 있었으나, 대주주가 된 이후에는 그 자격을 상실하더라도 아무런 규제가 이루어지지 않았다. 이후 2010. 3. 22. 개정된 상호저축은행법은 제10조의6을 신설하여 상호저축은행의 대주주 경영권 승인 이후 정기적으로 또는 필요한 경우 대주주적격성을 심사하고, 자격에 미달될 경우 의결권 제한, 시정명령, 이행강제금 등의 조치를 통해 대주주자격요건을 갖추지 못한 자의 경영권을 제한할 수 있도록 하였는데, 이는 상호저축은행 대주주가 그 이후 부적격자가 된 경우 경영권을 제한할 수 있도록 하여 상호저축은행의 건전한 경영을 유도하고자 한 것이다.
⑵ 이러한 상호저축은행법 제10조의6의 도입취지 등을 토대로 이 사건 각 처분의 처분사유 존재 여부에 관한 판단 부분에서 살펴본 여러 사정들을 종합적으로 고려하면, 원고는 상호저축은행법에서 정한 대주주적격성유지요건을 흠결하였음이 명백하고 그 위반의 정도가 경미하다고 할 수 없으므로, 피고가 △△저축은행의 건전 경영을 유도하기 위해 대주주인 원고에게 이 사건 충족명령을 할 필요성이 인정된다. 여기에 이 사건 충족명령만으로는 대주주가 보유한 주식을 처분할 의무를 부담하지 않고, 별도의 주식처분명령이 있어야 하는 점을 보태어 보면, 이 사건 충족명령에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.
다) 이 사건 주식처분명령에 관하여
위에서 인정한 사실에 더하여, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 주식처분명령을 통해 달성하고자 하는 공익이 그로 인해 침해되는 원고의 이익보다 더 크다고 봄이 상당하므로, 이 사건 주식처분명령에 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다.
⑴ 상호저축은행법은 대주주적격성 심사제도의 목적을 달성하기 위하여 제10조의6에서 대주주적격성유지요건을 충족하지 못한 대주주에 대하여 일정기간을 정하여 그 요건을 충족하도록 명할 수 있도록 규정하고(제6항), 해당 명령을 이행하지 못할 경우 주식처분을 명할 수 있도록 규정하였다(제8항). 이와 같이 상호저축은행법상 주식처분명령은 상호저축은행의 대주주에게 자격요건을 승인한 이후에도 이를 유지시키기 위한 제도적 장치에 해당하고, 대주주적격성유지요건을 충족하지 못한 대주주에게 일정기간 자격요건을 갖출 기회를 부여하고, 그 기간 동안 요건을 갖추지 못할 것 이외에는 주식처분명령을 위한 특별한 요건은 별도로 규정하지 않고 있다. 만약 상호저축은행법 제10조의6 제8항의 문언을 해석함에 있어, 충족명령을 이행하지 못한 경우에도 주식처분명령을 하기 위하여 또다시 대주주가 충족하지 못한 대주주적격성유지요건이 상호저축은행 경영 건전성 등에 미치는 영향을 고려하여야 한다는 취지로 이해할 경우에는, 결과적으로 대주주적격성유지요건을 충족하지 못한 대주주를 상호저축은행의 경영에서 실질적으로 배제할 수 없게 된다. 이는 결국 상호저축은행의 대주주가 된 자가 그 승인 이후에도 자격요건을 유지하도록 유도하고, 대주주적격성유지요건을 충족하지 못한 경우에는 상호저축은행의 경영에 부적합하다고 보아 은행 경영에서 배제하고자 하는 상호저축은행법 제10조의6의 입법 취지에 부합하지 않는다. 상호저축은행법 제10조의6의 위임을 받아 대주주적격성 유지요건을 정하고 있는 상호저축은행법 시행령 제7조의4 제8항 [별표 3] 요건이 상호저축은행의 대주주가 되려는 자가 갖추어야 할 인가요건(상호저축은행법 시행령 제7조의4 제2항 [별표 2])과 동일하게 규정함으로써 상호저축은행의 대주주로 하여금 승인받은 때와 동일한 자격을 유지하도록 하고 있다는 점에 비추어 보더라도 알 수 있다.
⑵ 상호저축은행법은 여타 금융기관에 비하여 대주주에게 보다 엄격한 자격요건을 요구하면서, 대주주적격성유지요건을 충족하지 못할 경우에는 행정청으로 하여금 대주주의 보유주식 처분을 강제할 수 있는 주식처분명령과 행정형벌과 같은 강력한 제재수단을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 상호저축은행의 경우 과거 대주주·경영진의 불법·부당행위로 인한 부실과 금융사고가 빈번히 발생하였고, 그로 인해 대주주에 의한 부실경영이 발생할 위험과 그에 따라 대주주의 감시와 견제의 필요성이 다른 금융기관에 비하여 크다는 입법적 논의에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 더욱이 상호저축은행은 서민과 중소기업의 금융편의를 도모하고 저축을 증대하기 위하여 설립된 서민금융기관으로서, 저축은행의 부실사태가 반복될 경우 상호저축은행제도에 대한 공공의 신뢰가 훼손되어 그 목적을 달성할 수 없게 되고, 그 피해가 대부분 금융취약계층에 돌아가게 된다는 점을 감안하면, 다른 금융기관보다 더 엄격한 자격제도를 규정하는 것이 불가피한 측면도 있다.
한편 상호저축은행법이 대주주적격성유지요건을 엄격히 규정하고 있으나, 그 위반 여부가 문제되는 법령의 내용이 다른 금융기관과 큰 차이가 있다고 할 수 없고, 각 금융기관의 특수성을 고려하여 대주주 자격제도를 달리 규정하는 것이 합리적이지 않다고 볼 수도 없으므로, 상호저축은행법상 대주주적격성유지요건이 다른 금융기관에 비하여 엄격한 것이 주식처분명령의 요건을 그 문언보다 제한적으로 해석하여야 할 합리적 이유가 될 수 없다.
⑶ 상호저축은행법 제10조의6 제7항에 의하면 대주주적격성유지요건 충족명령을 받은 대주주는 상호저축은행의 의결권 있는 발행주식의 100분의 10 이상 보유하는 주식에 대하여 의결권을 행사할 수 없게 된다. 그러나 이와 같이 충족명령을 받은 대주주의 의결권을 제한하는 취지는 충족명령을 통해 대주주에게 대주주적격성유지요건을 충족할 수 있는 기회를 부여함과 동시에, 그러한 유지요건을 충족하지 못한 기간 동안 부적격자를 경영에서 일시적으로 배제시키기 위한 것이다. 대주주적격성유지요건을 충족하지 못한 대주주가 그 지위를 유지하고 있는 이상, 상호저축은행 경영에 사실상의 영향력을 행사할 가능성을 배제할 수 없고, 실제 의결권 없는 우선주 등을 이용하여 대주주 규제를 회피하려는 사례도 존재하므로, 충족명령만으로 앞서 본 대주주적격성 심사제도의 목적을 달성하기에 충분하다고 보기도 어렵다.
⑷ 이 사건 주식처분명령으로 인해 원고는 △△저축은행 주식 666,172주(36.6%) 중 10%를 초과하는 주식 484,464주를 처분할 의무를 부담하게 된다. 회계법인에서 실시한 △△저축은행의 주당 주식가치 평가액에 의하면, 2022. 3. 10. 당시 처분대상 주식의 시가는 22,459,751,040원(= 1주당 46,360원 × 484,464 주)이다. 그러나 대주주가 주식처분명령을 받더라도 주식시장의 충격을 최소화하면서 주식을 처분할 수 있는 방법이 있고, 주식 처분 시 매매가격을 시장가격보다 받지 못할 가능성이 있다고 하더라도 대주주의 주식처분이익을 상호저축은행법이나 여타 법률이 보장하는 이익이라고 해석할 합리적인 근거가 없다.
⑸ 2023. 2. 당시 △△저축은행의 주주구성은 최대주주인 원고(36.66%) 이외에 원고를 실질적으로 지배하고 있는 특수관계인 주주 소외 4(15.37%)와 그의 방계혈족이 보유한 지분을 모두 합하면 76.16%에 달한다. 이 사건 주식처분명령으로 원고가 보유한 △△저축은행 주식 484,464주(26.66%)를 처분하더라도, 원고와 원고를 실질적으로 지배하고 있는 특수관계인 소외 4와 그의 방계혈족이 보유한 지분의 비율은 49.5%(원고 10%, 소외 5 회사 20.09%, 소외 4 15.37%, 소외 6 2.02%, 소외 7 2.02%)이므로, 원고는 여전히 △△저축은행의 경영에 영향을 미칠 수 있는 지위에 있다.
⑹ 상호저축은행법 제10조의6 제8항에 따른 주식처분명령은 행정청이 공권력을 이용하여 강제로 대주주의 재산권을 처분하도록 하는 것이므로, 주식처분명령을 하기 위해서는 이러한 재산권 제한을 상회하는 공익상의 필요성이 인정되어야 한다.
그런데 앞서 본 바와 같이 상호저축은행의 대주주가 된 자가 대주주로서의 자격요건을 결여한 상태는 상호저축은행의 건전한 경영에 대한 위험 요소로 보기에 충분하고, 대주주적격성 심사제도는 이러한 위험 요소를 사전에 해소하여 부실이나 금융 사고를 예방하고자 하기 위하여 도입된 것이라는 점에서, 반드시 실제의 경영부실이나 금융사고가 발생하거나 그러한 우려가 상당한 경우에 한하여 대주주의 경영권을 제한할 필요가 있다고 할 수는 없다. 나아가 대주주적격성유지요건을 갖추지 못한 자로 하여금 대주주의 지위를 계속하여 유지할 수 있도록 한다면 상호저축은행에 대한 공공의 신뢰를 훼손시켜 서민금융의 축소와 더불어 심각한 경제적 부작용을 불러일으킬 수 있다. 이 사건 주식처분명령은 원고가 향후 대주주 자격요건을 다시 충족한 경우에 대주주가 되는 것을 원천적으로 차단하는 것이 아니므로, 이 사건 주식처분명령으로 인하여 달성하고자 하는 공익상의 필요가 대주주적격성유지요건을 갖추지 못한 대주주가 감수하여야 하는 재산권 침해보다 결코 작다고 할 수 없다.
라) 소결론
따라서 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없고, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장도 이를 그대로 받아들일 수 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 모두 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 원고의 항소는 이유 없어 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 정준영(재판장) 김형진 박영욱