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1. 제1심판결 중 아래에서 취소하는 부분을 초과하는 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
피고가 2018. 2. 5. 원고에 대하여 한 개발제한구역 보전부담금 1,623,415,590원의 부과처분 중 1,044,502,200원의 부과처분을 취소한다.
2. 피고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송 총비용은 각자 부담한다.
2. 항소취지: 제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
가. 원고는 ① 2010. 7. 5. 국토교통부장관(주무관청)과 (구간 생략) 복선전철 민간투자시설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관하여 실시계약협약을 체결하고, ② 2016. 7. 4. 주무관청으로부터 국토교통부고시 제2016-427호로 아래 기재와 같은 사업시행지역의 이 사건 사업의 사업시행자로서 이 사건 사업에 관하여 실시계획승인을 받았다.
(상세 내용 삭제)
나. 원고는 2016. 11. 18. 피고에 대하여 ① 위치는 "고양시 덕양구 △△동 (상세주소 생략) 외 199 필지", ② 신청면적은 "45,760㎡", ③ 허가 목적은 아래 기재와 같은 주요 공사 내용으로 "(구간 생략) 복선전철 신설"인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 및 제2항에 따라 개발제한구역에서의 "토지의 형질변경" 행위허가 신청을 하여 2016. 11. 29. 및 2017. 10. 17.경 피고로부터 허가 및 변경허가를 받았다(이하 ‘본노선토지형질변경허가’라 한다).
(주요 공사 내용 생략)
다. 원고는 2017. 12. 4. 주무관청으로부터 국토교통부고시 제2017-787호로 아래 기재와 같은 사업시행지역 변경 등에 관하여 이 사건 사업에 관하여 실시계획변경승인을 받았다.
(사업시행지역 변경 내용 등 생략)
라. 원고는 2017. 12. 7. 피고에 대하여 ① 위치는 "고양시 덕양구 △△동 (상세주소 생략) 외 199 필지", ② 신청면적은 "28,535㎡", ③ 허가 목적은 "(구간 2 생략) 복선전철 공사용 가도 (임대)"인 개발제한구역에서의 "토지의 형질변경" 행위허가 신청을 하여 2018. 1. 22. 피고로부터 "공사용 임시시설((구간 생략) 복서전철 공사용 가도)" 설치를 위한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목(소장 제3면 제2항 참조)에 따라 토지의 형질변경 허가를 받았다(이하 ‘이 사건 형질변경허가’라 한다).
마. 피고는 원고에게 본노선토지형질변경허가에 따른 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제21조 제1항 및 제24조 제2항에 의하여 별지 전체필지 정리표의 "본 노선 행위허가"란 및 "본 노선 행위허가(변경)"란의 각 해당 "동", "지번", "지목" 및 "토지형질변경"란 각 기재 토지(이하 ‘본노선토지’라 한다)에 관하여 보전부담금 303,754,060원을 부과하였다.
바. 피고는 2018. 2. 5. 원고에게 이 사건 형질변경허가(변경허가 포함)에 따른 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제21조 및 제24조에 의하여 같은 표의 "임시시설 행위허가"란의 각 해당 "동", "지번", "지목" 및 "토지형질변경"란 각 기재 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 보전부담금 1,623,415,590원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다).
사. 피고는 원고에게 1) 2018. 2. 5. 및 2018. 3. 15. 이 사건 형질변경허가 신청면적 대상 토지 중 이 사건 형질변경허가 및 건축허가 처리에 따른 같은 표의 "임시시설 행위허가"란 및 "임시시설 행위허가 변경"란에 "기 행위허가"가 기재된 각 해당 "동", "지번", "지목" 및 "토지형질변경"란 각 기재 토지(이하 ‘기행위허가 토지’라 한다)에 관하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제21조 및 제24조에 따른 보전부담금으로 960,262,790원(2,583,678,380원 － 1,623,415,590원) 및 49,675,600원의 각 부과처분을 하였으나, 2) 2018. 5. 4. "기행위허가 토지가 ‘1995. 12. 29. 경부고속철도 차량기지 및 완충녹지설치 허가 승인’으로 토지의 형질변경 행위 허가를 받았다"는 이유로 보전부담금 960,262,790원 및 49,675,600원을 전액 감액하였다.
아. 원고는 2018. 12. 20. 중앙토지수용위원회로부터 피고를 상대로 한 이 사건 부과처분(피고가 2018. 2. 5. 원고에게 한 1,623,415,590원의 부담금 부과 처분)의 취소 심판청구에 관하여 ‘이 사건 각 토지는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목의 "그 공사의 사업부지"에 해당하지 아니하고, 같은 조 제1항 제1호 나.목의 "이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지"에 해당하지 아니한다’는 이유로 "청구인의 청구를 기각한다."는 재결을 받았다.
자. 한편 이 사건 각 토지 중 아래 9필지 토지내역 각 토지(이하 ‘이 사건 9필지토지’)는 1972. 8. 25. 건설부 고시 제385호에 의하여 개발제한구역으로 지정되었고, 이 사건 9필지토지의 ① 지목은 "지목"란 각 기재와 같고, ② 지목의 등록사유는 "사유"란 각 기재와 같으며, ③ 소유자는 국으로 소유권 변동 일자 및 변동 원인은 "변동 일자 및 원인"란 각 기재와 같고, ④ 이 사건 부과처분 중 해당금액은 "부담금(원)"란 각 기재와 같다.
순번(각 지번 생략)지목사유변동 일자 및 원인부담금(원) 1?도로1977. 12. 1. 구획정리완료1978. 2. 3. 환지3,187,070 2?도로1977. 12. 1. 구획정리완료1978. 2. 3. 환지39,557,220 3?도로1972. 6. 20. 구획정리완료1975. 12. 30. 소유권보존1,138,650 4?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1975. 5. 21. 소유자등록6,339,120 5?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1939. 2. 1. 소유권이전475,460 6?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1975. 5. 21. 소유자등록946,227,970 7?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1975. 5. 21. 소유자등록161,080 8?도로1979. 1. 24. 지목변경(답-도로) 1979. 11. 12. 소유권이전3,209,320 9?철도용지2011. 4. 8. 지목변경(답-철도용지)2005. 12. 16. 소유권이전44,206,310 합계??1,044,502,200
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11호증, 갑 제26호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
가. 구 도시계획법(1967. 3. 14. 법률 제1912호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(정의)
본법에서 도시계획이라 함은 도시계획구역내의 교통, 위생, 보안, 산업, 후생 및 문화에 관한 중요시설로서 다음 각호의 1에 해당하는 계획을 말한다.
1. 도로, 광장, 공항, 주차장, 철도, 궤도, 하천, 운하, 항만, 공원, 수도, 하수도, 운동장, 시장, 학교, 도서관, 유원지, 녹지, 도살장, 묘지, 화장장, 진애 및 오물처리장, 저수지, 방풍시설, 방화시설, 방수시설, 사방시설, 방조시설, 토지구획정리, 일단의 주택지경영, 일단의 공업용지조성 또는 일단의 불량지구개량에 관한 시설
● 제4조(구역 및 계획의 결정)
건설부장관은 도시계획구역 및 도시계획을 결정하고자 할 때에는 미리 관계지방의회의 의견을 들은 후 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐야 한다. 단, 천재, 지변 기타 긴급을 요하는 경우 또는 경미한 사항의 변경에 관하여는 예외로 한다.
● 제26조(정의)
① 토지구획정리라 함은 대지로서의 효용을 증진시키기 위하여 토지의 교환, 분합, 지목변경 기타의 구획이나 형질의 변경 또는 도로, 광장, 하천, 공원 기타 공공시설의 설치, 변경 또는 폐지를 하는 것을 말한다.
② 토지구획정리에 관한 사업(이하 구획정리사업이라 한다)과 병합하여 시행하는 공작물의 설치, 관리 또는 처분에 관한 사업이나 매립에 관한 사업은 이를 구획정리사업으로 본다.
나. 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(정의)
① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "도시계획"이라 함은 도시계획구역과 그 구역안에서 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진을 위한 토지이용·교통·위생·산업·보안·국방·후생 및 문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다.
가. 제2장 제2절의 규정에 의한 지역·지구 또는 구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
나. 도로·광장·주차장·자동차정류장·철도·궤도·색도·고속철도·하천·운하·항만·공항·녹지·공원·운동장·유원지·관망탑·공공공지·공용의청사·학교·도서관·시장·수도·하수도·공동구·도살장·공동묘지·화장장·쓰레기 및 오물처리장·전기공급설비·저수지·방풍설비·까스공급설비·유류저장 및 송유설비·유통업무설비·방수설비·방화설비·사방설비·방조설비의 시설 기타 대통령령으로 정하는 시설의 설치·정비·개량에 관한 계획
다. 토지구획정리사업, 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 또는 재개발사업에 관한 계획
3. "도시계획시설"이라 함은 도시계획으로 결정된 제1호 나목 및 다목의 계획에 의하여 설치되는 시설을 말한다.
4. "도시계획사업"이라 함은 도시계획을 시행하기 위한 사업을 말한다.
6. "토지구획정리사업"이라 함은 토지구역정리사업법에 의하여 실시하는 도시계획사업을 말한다.
● 제4조(행위등의 제한)
① 제12조 제4항의 규정에 의한 고시가 있은 후에는 도시계획구역안에서 도시계획사업에 지장이 있는 다음 각호의 1에 해당하는 행위는 시장 또는 군수의 허가없이 이를 행할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 토지의 형질의 변경 또는 죽목의 재식이나 토석의 채취
● 제12조(도시계획의 결정)
① 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 전조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계지방의회의 의견을 들은 후(신청자가 미리 당해 지방의회의 의결을 거쳐서 신청한 경우는 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.
● 제21조(개발제한구역의 지정)
① 건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 그 도시의 주변지역에 대하여 도시개발을 제한할 구역(이하 "개발제한구역"이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.
다. 구 도시계획법시행령(1973. 3. 21. 대통령령 제6583호로 개정되기 전의 것)
● 제20조(개발제한구역안에서의 행위에 대한 허가)
① 시장 또는 군수는 개발제한구역안에서 법 제4조 제1항 제1호 및 제2호에 규정된 건축물의 건축, 토지의 형질변경에 대한 허가에 있어서 그 신청된 내용이 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여서는 아니된다.
2. 토지의 형질변경으로서 다량의 토석채취·임목벌채를 수반하지 아니하거나 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것.
라. 구 토지구획정리사업법(1975. 12. 31. 법률 제2848호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(용어의 정의)
① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "토지구획정리사업"이라 함은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 이 법의 규정에 의하여 실시할 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경에 관한 사업을 말한다.
2. "공공시설"이라 함은 도로·공원·광장·하천, 의무교육에 필요한 학교교지 기타 공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.
● 제3조(사업의 시행지)
토지구획정리사업(이하 "구획정리사업"이라 한다)은 도시계획법 제4조 의 규정에 의하여 결정된 도시계획구역 또는 국토건설종합계획법 제6조 제2항의 규정에 의하여 지정된 특정지역의 토지에 대하여 이를 시행한다.
마. 구 지적법(1975. 12. 31. 법률 제2801호로 전부개정되기 전의 것)
● 제9조
새로이 토지대장에 등록할 토지가 생하였을 때에는 토지소유자는 각령의 정하는바에 의하여 30일 이내에 이를 정부에 신고하여야 한다.
● 제18조
토지의 지목을 변경하였을 때에는 각령에 정하는 바에 의하여 토지소유자는 30일 이내에 정부에 신고하여야 한다.
● 제31조
지목변환을 하였을 때에는 토지소유자는 각령의 정하는 바에 의하여 30일 이내에이를 정부에 신고하여야 한다.
● 제34조
② 철도용지, 수도용지, 도로, 하천, 구거, 유지, 제방, 철도선로 또는 수도선로가 된 토지에 대하여 제9조, 제13조, 제18조, 제27조, 제29조 및 제31조의 규정에 의한 신고와 제15조의 규정에 의한 신청은 공사시행관청 또는 기업자가 토지소유자를 대신하여 이를 할 수 있다.
③ 토지개량시행지 또는 시가계획시행에 대하여서는 본법에 의한 신고, 신청은 그 시행자가 이를 대행할 수 있다.
바. 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률
● 제81조(지목변경 신청)
토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다.
사. 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령
● 제67조(지목변경 신청)
① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우
② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다.
아. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
● 제38조(개발제한구역의 지정)
① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다.
② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
자. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
● 제51조(개발행위허가의 대상)
① 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)·성토(흙쌓기)·정지(땅고르기)·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)
차. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정된 것, 2000. 7. 1. 시행)
● 제11조(개발제한구역에서의 행위제한)
① 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획법 제3조 제13호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.
1. 다음 각목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 도로·철도 및 상·하수도 등 공공용시설
● 제20조(개발제한구역훼손부담금)
① 건설교통부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 제11조 제1항 각호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가(토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가의 경우에 한하며, 다른 법령의 규정에 의하여 제11조 제1항 각호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다. 이하 제21조까지 같다)를 받은 자에 대하여는 개발제한구역훼손부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수한다.
● 부칙 〈제6241호, 2000. 1. 28.〉
제3조 (부담금에 관한 적용례) 부담금은 이 법 시행 후 제11조 제1항 각호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가를 신청한 분부터 이를 적용한다.
카. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2018. 12. 18. 법률 제15990호로 일부 개정되기 전의 것)
● 제1조(목적)
이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.
● 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)
① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.
● 제21조(개발제한구역 보전 부담금)
① 국토교통부장관은 개발제한구역의 보전과 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 개발제한구역 보전부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수한다.
2. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가(토지의 형질변경 허가나 건축물의 건축 허가에 해당하며, 다른 법령에 따라 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다)를 받은 자
● 제24조(부담금의 산정 기준)
② 제21조 제1항 제2호에 따른 부담금은 다음의 계산식에 따른 금액으로 한다. 부담금 = (개발제한구역이 있는 특별자치시·특별자치도·시·군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 지역에 위치하는 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치 - 허가 대상 토지의 개별공시지가) × 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적 × 100분의 150의 범위에서 별표에서 규정하는 시설별 부과율
④ 그 밖에 부담금 산정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
● 제32조(벌칙)
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 자
타. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2016. 6. 30. 대통령령 제27299호로 개정된 것)
● 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등)
① 법 제12조 제1항 제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
● 제36조(부담금의 산정기준)
① 법 제24조 제1항 및 제2항에 따른 개발제한구역 보전부담금(이하 "부담금"이라 한다) 산정에 관한 세부기준은 다음 각 호와 같다.
1. 법 제24조 제2항에 따른 허가 받은 토지형질변경 면적에 다음 각 목의 토지의 면적은 포함하지 아니할 것
나. 이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지 또는 2000년 7월 1일 전에 허가를 받아 형질변경한 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다)
다. 별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지
[별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조 제1항 관련) 시설의 종류건축 또는 설치의 범위 2. 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설가) 각 시설의 용도에 직접적으로 이용되는 시설과 이에 필수적으로 수반되어야만 기능이 발휘되는 시설로 한정한다. 나) 기반시설의 경우에는 다음 각 목에서 별도로 정하는 경우를 제외하고는 도시·군계획시설로만 설치할 수 있다. 가. 철도? 나. 궤도차목 및 제4호의 국방·군사시설로 설치·운영하기 위한 경우로 한정한다. 다. 도로 및 광장고속국도에 설치하는 휴게소를 포함하며, 광장에는 교통광장, 경관광장만 해당한다. 3. 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다. 하. 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설나) 임시시설은 공사를 위하여 임시로 도로를 설치하는 경우와 해당 공사의 사업시행자가가 그 공사에 직접 소요되는 물량을 충당하기 위한 목적으로 해당 시·군·구에 설치하는 것으로 한정하며, 블록·시멘트벽돌·쇄석(해당 공사에서 발생하는 토석의 처리를 위한 경우를 포함한다), 레미콘 및 아스콘 등을 생산할 경우에 설치할 수 있다. 다) 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설은 사용기간을 명시하여야 하고, 해당 공사가 완료된 경우에는 다른 공사를 목적으로 연장허가를 할 수 없으며, 사용 후에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다.
파. 구 사회기반시설에 대한 민간투자법(2016. 5. 29. 법률 제14242호로 개정된 것)
● 제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "사회기반시설"이란 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
나. 「철도사업법」 제2조 제1호에 따른 철도
다. 「도시철도법」 제2조 제2호에 따른 도시철도
6. "실시협약"이란 이 법에 따라 주무관청과 민간투자사업을 시행하려는 자 간에 사업시행의 조건 등에 관하여 체결하는 계약을 말한다.
7. "사업시행자"란 공공부문 외의 자로서 이 법에 따라 사업시행자의 지정을 받아 민간투자사업을 시행하는 법인을 말한다.
13. "관계법률"이란 사회기반시설사업을 시행할 때 민간투자사업과 관련된 제1호에 따른 법률 및 다음 각 목에 해당하는 법률을 말한다.
나. 「철도건설법」
14. "다른 법률"이란 사업시행자가 민간투자사업을 추진할 때 관계법률에서 인가·허가 등을 받은 것으로 보는 인가·허가 등의 사항을 규정한 법률을 말한다.
● 제15조(실시계획의 승인 또는 변경승인 등)
① 사업시행자는 민간투자사업을 시행하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 사업의 실시계획을 작성하여 주무관청의 승인을 받아야 한다. 승인받은 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
● 제17조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제)
① 주무관청이 제15조 제2항에 따라 실시계획을 고시한 때에는 해당 민간투자사업과 관련된 관계법률에서 정하고 있는 인가·허가 등과 관계법률에 따라 인가·허가 등을 받은 것으로 보는 다른 법률의 인가·허가 등을 받은 것으로 보며, 관계법률 및 다른 법률에 따른 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.
하. 구 철도건설법(2015. 8. 11. 법률 제13490호로 개정된 것)
● 제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 다만, 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 「철도산업발전 기본법」에서 정하는 바에 따른다.
1. "철도"란 여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 철도차량 및 이와 관련된 운영·지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계를 말한다.
6. "철도시설"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설(부지를 포함한다)을 말한다.
사. 그 밖에 철도의 건설·유지보수 및 운영을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
거. 구 철도건설법 시행령(2016. 1. 22. 대통령령 제26928호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(철도시설)
「철도건설법」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제6호 사목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
1. 철도건설사업에 필요한 공사용 건설자재를 현장에서 가공·조립·운반 또는 보관하기 위한 시설(공사기간 중에 설치되는 시설만 해당한다).
2. 철도건설사업에 필요한 공사용 진입도로, 주차장, 야적장, 토석채취장 및 사토장의 설치 및 운영에 필요한 시설
3. 철도차량부품의 보관 및 운반시설
4. 건설장비 및 검사계측기기의 정비·점검 및 수리를 위한 시설
5. 그 밖에 건설안전 관련 시설, 안내시설 등 철도건설사업의 시행에 필요한 시설
3. 원고의 주위적 주장 및 이에 대한 판단
가. 원고의 주위적 주장
이 사건 각 토지는 철도건설법 제2조 제6호, 철도건설법 시행령 제2조 제2호의 철도시설인 "철도건설사업에 필요한 공사용 진입도로" 부지이므로 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(이하 ‘개발제한구역법 시행령’) 제36조 제1항 제1호 다.목이 정하는 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’) 제24조 제2항에 따른 허가받은 토지의 형질변경 면적에 포함되어서는 아니 된다.
나. 판단
1) 살피건대, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목 "개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설"인 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 다.목, [별표 1] 제3호 하.목 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설 중 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 부지가 개발제한구역에 해당하면, "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 설치와 그에 따르는 토지의 형질변경에 관하여 그 행위자는 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목에 의하여 관할관청의 허가를 받아야 하고, 그 행위자에 대하여 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서에 의하여 개발제한구역 보전부담금(이하 ‘부담금’)이 부과된다.
그런데 개발제한구역에 해당하는 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 부지가 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목의 "그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하면 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호에 의하여 부담금 부과대상에서 제외되므로, ① 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 다.목, [별표 1] 제3호 하.목의 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 "공사"는 "그 공사"로 해석되고, ② "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로의 부지"가 있는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목의 "그 공사의 사업부지"의 ㉠ "그 공사"는 "개발제한구역에서의 행위허가를 받아야 하는 토지의 형질을 변경하는 공사"로 해석되고, ㉡ "사업부지"는 개발제한구역에 해당하는 부지로 해석된다. 따라서 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목에 의하여 부담금 부과대상에서 제외되려면, "그 공사"의 사업자는 "그 공사를 위하여 임시로 설치하는 도로의 부지"가 포함된 "그 공사의 사업부지"에 대하여 "임시로 설치하는 도로 공사"에 따르는 토지의 형질변경에 대한 부담금이 부과되기 전에 이미 "임시로 설치하는 도로 공사"가 아닌 "그 공사"에 따르는 토지의 형질변경 행위에 관하여 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의한 허가를 받았고, "그 공사의 사업부지"에 대하여 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서에 의하여 부담금이 부과되었음을 전제로 한다.
즉, 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"의 ㉠ "그 공사"는 임시 가설건축물과 임시시설의 설치를 별도로 필요로 하는 공사로서 ㉡ "그 공사의 사업부지"는 개발제한구역인 임시 가설건축물과 임시시설의 부지를 포함하게 되므로, ① "그 공사"는 토지의 형질을 변경하는 행위로서 그 사업 부지가 개발제한구역법 제21조의 부담금 부과 대상인 경우에는 "그 공사"를 하는 행위자는 부담금을 납부하여야 하고, ② "그 공사"를 하는 행위자가 "그 공사"를 위하여 개발제한구역법 제21조의 부담금 부과 대상인 "그 공사의 사업부지" 내에서 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설 중 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"를 설치하기 위하여는 다시 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의하여 관할 관청으로부터 허가를 받아야 하며, ③ "그 공사"를 하는 행위자가 "그 공사"를 위하여 다시 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목에 의하여 관할 관청으로부터 허가를 받은 경우에는 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서에 의하여 부담금 부과 대상이 되나, ④ "그 공사"를 하는 행위자가 "그 공사"를 위하여 다시 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목에 의하여 관할 관청으로부터 허가를 받은 임시시설(그 공사를 위하여 임시로 설치하는 도로)의 부지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하여 부담금 산정을 함에 있어 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호에 의하여 토지형질변경 면적에 포함하지 아니하도록 함으로써 결국 임시시설(그 공사를 위하여 임시로 설치하는 도로)의 부지에 관하여 이중의 부담금을 부과하지 아니한다.
2) 이에 대하여 원고는, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 각호의 행위 허가를 받은 개발제한구역에 그 허가를 받은 시설을 설치하고 동시에 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목의 허가를 받아 임시시설이 설치되는 경우를 상정하기 어렵다고 주장한다. 그러나 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설은 원상복구를 위하여 철거하여야 하는 임시시설이므로 같은 개발제한구역에서 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 각호의 행위를 하면서 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 설치하거나 철거할 수 있는 경우가 완전히 없다고 볼 수는 없다(다만, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 각호의 행위 허가를 받은 행위자는 허가의 내용을 위반하여 토지의 형질변경을 하는 경우 개발제한구역법 제32조 제1호에 의하여 형사처벌 받는 행위로서 금지되어 있으므로 같은 개발제한구역에서 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 설치하는 경우 별도로 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목에 의하여 허가를 받아야 한다).
3) 그런데 원고는 관할 관청으로부터 ① 본노선토지형질변경허가를 받아 본노선토지에 관하여 부담금 303,754,060원을 부과받았고, ② 이 사건 형질변경허가를 받아 이 사건 부과처분에 의하여 이 사건 각 토지에 관하여 부담금 1,623,415,590원을 부과받았으나 이 사건 각 토지는 본노선토지에 있는 부지가 아닐 뿐만 아니라, 달리 원고에게 이 사건 사업으로 이 사건 각 토지에 관하여 이 사건 부과처분 이외의 부담금이 부과되었다고 인정할 자료가 없으므로, 이 사건 각 토지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하지 아니한다.
4) 따라서 이 사건 각 토지가 철도건설법 제2조 제6호, 철도건설법 시행령 제2조 제2호의 철도시설인 "철도건설사업에 필요한 공사용 진입도로" 부지로서 이 사건 사업의 부지에 해당한다 하더라도, 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당함을 전제로 하는 원고의 주위적 주장은 이유 없다.
4. 원고의 예비적 주장 및 이에 대한 판단
가. 원고의 예비적 주장
이 사건 9필지토지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 나.목이 정하는 "이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지 또는 2000년 7월 1일 전에 허가를 받아 형질변경한 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다)"에 해당하여 개발제한구역법 제24조 제2항에 따른 허가받은 토지의 형질변경 면적에 포함되어서는 아니 된다.
나. 판단
1) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항, 같은 법 시행령 제30조, 산지관리법 제4조 제1항, 개발이익환수에 관한 법률 제4조, [별표 1] 제10호, 지적법 시행규칙 제25조 등의 규정 내용과 입법 취지, 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도’의 의미 등을 종합하여 볼 때, 용도변경을 가져오는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지에 대한 지적법상의 지목변경은 원칙적으로 그러한 행위를 가능하게 하는 개발행위 허가나 전용허가 등을 통하여 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우(반드시 토지 자체에 대한 물리적인 변경행위가 요구되는 것은 아니다)에 비로소 허용되고, 그 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 그 허용 여부에 영향을 미치지 않는다고 해석하여야 한다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2008두10232 판결 참조).
2) 개발제한구역에서의 토지의 형질변경은 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하고(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제3호), 토지구획정리사업은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 실시하는 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경에 관한 사업이다(구 토지구획정리사업법 제2조 제1항 제1호).
앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 9필지토지 중 ① 순번 1., 2., 4. 내지 9.의 토지는 개발제한구역에 해당하고, 개발제한구역으로 지정된 이후에 토지의 형질 변경을 전제로 하는 도로 또는 철도용지로 그 지목이 변경되었고, ② 순번 3.의 토지는 토지구획정리사업에 의하여 토지의 형질 변경으로 설치된 공공시설인 도로로 그 지목이 변경되었음을 알 수 있으므로, 각 그 지목이 변경되기 전의 이 사건 9필지토지는 용도변경을 가져오는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지이고, 따라서 이 사건 9필지토지의 형질의 변경에 그러한 행위를 가능하게 하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제3호의 개발행위허가(순번 1., 2., 4. 내지 9.의 토지) 또는 구 도시계획법(1967. 3. 14. 법률 제1912호로 개정되기 전의 것) 제4조, 제26조, 구 토지구획정리사업법 제3조 등에 의한 토지구획정리사업에 따른 토지의 형질변경(순번 3.)을 통하여, 이 사건 9필지토지의 용도가 그 변경된 지목으로 적법하게 변경되었다고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 9필지토지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 나.목이 정하는 "이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지"에 해당하여 개발제한구역법 제24조 제2항에 따른 허가받은 토지의 형질변경 면적에 포함되어서는 아니 된다.
그러므로 이 사건 9필지토지는 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서의 부담금의 부과대상이 아니라는 원고의 예비적 주장은 이유 있으므로 이 사건 부과처분 중 이 사건 9필지토지에 부과된 1,044,502,200원에 대한 부분은 위법하므로 이를 취소한다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결 중 이와 일부 결론을 달리한 부분은 부당하므로 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 위에서 취소하는 부분을 초과하는 피고 패소부분을 취소하고 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 피고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
[별지 전체필지 정리표 생략]
판사 홍성욱(재판장) 최봉희 위광하
판례 · 서울고등법원
개발제한구역보전부담금부과처분취소
2021누33496
선고 2023.02.15
일반행정
서울고등법원
법원
2023.02.15
선고일
2021누33496
사건번호
일반행정
사건종류
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전문
원고, 피항소인
○○○철도 주식회사 (소송대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 윤종한 외 1인)피고, 항소인
고양시장 (소송대리인 법무법인 목성 담당변호사 배선혜)제1심판결
의정부지방법원 2021. 1. 12. 선고 2019구합11533 판결 변론종결
2022. 11. 23.주 문
1. 제1심판결 중 아래에서 취소하는 부분을 초과하는 피고 패소부분을 취소하고, 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
피고가 2018. 2. 5. 원고에 대하여 한 개발제한구역 보전부담금 1,623,415,590원의 부과처분 중 1,044,502,200원의 부과처분을 취소한다.
2. 피고의 나머지 항소를 기각한다.
3. 소송 총비용은 각자 부담한다.
청구취지 및 항소취지
1. 청구취지: 피고가 2018. 2. 5. 원고에 대하여 한 개발제한구역 보전부담금 1,623,415,590원의 부과처분을 취소한다.2. 항소취지: 제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
이 유
1. 기초사실가. 원고는 ① 2010. 7. 5. 국토교통부장관(주무관청)과 (구간 생략) 복선전철 민간투자시설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관하여 실시계약협약을 체결하고, ② 2016. 7. 4. 주무관청으로부터 국토교통부고시 제2016-427호로 아래 기재와 같은 사업시행지역의 이 사건 사업의 사업시행자로서 이 사건 사업에 관하여 실시계획승인을 받았다.
(상세 내용 삭제)
나. 원고는 2016. 11. 18. 피고에 대하여 ① 위치는 "고양시 덕양구 △△동 (상세주소 생략) 외 199 필지", ② 신청면적은 "45,760㎡", ③ 허가 목적은 아래 기재와 같은 주요 공사 내용으로 "(구간 생략) 복선전철 신설"인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 및 제2항에 따라 개발제한구역에서의 "토지의 형질변경" 행위허가 신청을 하여 2016. 11. 29. 및 2017. 10. 17.경 피고로부터 허가 및 변경허가를 받았다(이하 ‘본노선토지형질변경허가’라 한다).
(주요 공사 내용 생략)
다. 원고는 2017. 12. 4. 주무관청으로부터 국토교통부고시 제2017-787호로 아래 기재와 같은 사업시행지역 변경 등에 관하여 이 사건 사업에 관하여 실시계획변경승인을 받았다.
(사업시행지역 변경 내용 등 생략)
라. 원고는 2017. 12. 7. 피고에 대하여 ① 위치는 "고양시 덕양구 △△동 (상세주소 생략) 외 199 필지", ② 신청면적은 "28,535㎡", ③ 허가 목적은 "(구간 2 생략) 복선전철 공사용 가도 (임대)"인 개발제한구역에서의 "토지의 형질변경" 행위허가 신청을 하여 2018. 1. 22. 피고로부터 "공사용 임시시설((구간 생략) 복서전철 공사용 가도)" 설치를 위한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목(소장 제3면 제2항 참조)에 따라 토지의 형질변경 허가를 받았다(이하 ‘이 사건 형질변경허가’라 한다).
마. 피고는 원고에게 본노선토지형질변경허가에 따른 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제21조 제1항 및 제24조 제2항에 의하여 별지 전체필지 정리표의 "본 노선 행위허가"란 및 "본 노선 행위허가(변경)"란의 각 해당 "동", "지번", "지목" 및 "토지형질변경"란 각 기재 토지(이하 ‘본노선토지’라 한다)에 관하여 보전부담금 303,754,060원을 부과하였다.
바. 피고는 2018. 2. 5. 원고에게 이 사건 형질변경허가(변경허가 포함)에 따른 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제21조 및 제24조에 의하여 같은 표의 "임시시설 행위허가"란의 각 해당 "동", "지번", "지목" 및 "토지형질변경"란 각 기재 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 보전부담금 1,623,415,590원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다).
사. 피고는 원고에게 1) 2018. 2. 5. 및 2018. 3. 15. 이 사건 형질변경허가 신청면적 대상 토지 중 이 사건 형질변경허가 및 건축허가 처리에 따른 같은 표의 "임시시설 행위허가"란 및 "임시시설 행위허가 변경"란에 "기 행위허가"가 기재된 각 해당 "동", "지번", "지목" 및 "토지형질변경"란 각 기재 토지(이하 ‘기행위허가 토지’라 한다)에 관하여 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제21조 및 제24조에 따른 보전부담금으로 960,262,790원(2,583,678,380원 － 1,623,415,590원) 및 49,675,600원의 각 부과처분을 하였으나, 2) 2018. 5. 4. "기행위허가 토지가 ‘1995. 12. 29. 경부고속철도 차량기지 및 완충녹지설치 허가 승인’으로 토지의 형질변경 행위 허가를 받았다"는 이유로 보전부담금 960,262,790원 및 49,675,600원을 전액 감액하였다.
아. 원고는 2018. 12. 20. 중앙토지수용위원회로부터 피고를 상대로 한 이 사건 부과처분(피고가 2018. 2. 5. 원고에게 한 1,623,415,590원의 부담금 부과 처분)의 취소 심판청구에 관하여 ‘이 사건 각 토지는 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목의 "그 공사의 사업부지"에 해당하지 아니하고, 같은 조 제1항 제1호 나.목의 "이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지"에 해당하지 아니한다’는 이유로 "청구인의 청구를 기각한다."는 재결을 받았다.
자. 한편 이 사건 각 토지 중 아래 9필지 토지내역 각 토지(이하 ‘이 사건 9필지토지’)는 1972. 8. 25. 건설부 고시 제385호에 의하여 개발제한구역으로 지정되었고, 이 사건 9필지토지의 ① 지목은 "지목"란 각 기재와 같고, ② 지목의 등록사유는 "사유"란 각 기재와 같으며, ③ 소유자는 국으로 소유권 변동 일자 및 변동 원인은 "변동 일자 및 원인"란 각 기재와 같고, ④ 이 사건 부과처분 중 해당금액은 "부담금(원)"란 각 기재와 같다.
순번(각 지번 생략)지목사유변동 일자 및 원인부담금(원) 1?도로1977. 12. 1. 구획정리완료1978. 2. 3. 환지3,187,070 2?도로1977. 12. 1. 구획정리완료1978. 2. 3. 환지39,557,220 3?도로1972. 6. 20. 구획정리완료1975. 12. 30. 소유권보존1,138,650 4?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1975. 5. 21. 소유자등록6,339,120 5?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1939. 2. 1. 소유권이전475,460 6?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1975. 5. 21. 소유자등록946,227,970 7?철도용지1976. 6. 28. 지목변경1975. 5. 21. 소유자등록161,080 8?도로1979. 1. 24. 지목변경(답-도로) 1979. 11. 12. 소유권이전3,209,320 9?철도용지2011. 4. 8. 지목변경(답-철도용지)2005. 12. 16. 소유권이전44,206,310 합계??1,044,502,200
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11호증, 갑 제26호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
가. 구 도시계획법(1967. 3. 14. 법률 제1912호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(정의)
본법에서 도시계획이라 함은 도시계획구역내의 교통, 위생, 보안, 산업, 후생 및 문화에 관한 중요시설로서 다음 각호의 1에 해당하는 계획을 말한다.
1. 도로, 광장, 공항, 주차장, 철도, 궤도, 하천, 운하, 항만, 공원, 수도, 하수도, 운동장, 시장, 학교, 도서관, 유원지, 녹지, 도살장, 묘지, 화장장, 진애 및 오물처리장, 저수지, 방풍시설, 방화시설, 방수시설, 사방시설, 방조시설, 토지구획정리, 일단의 주택지경영, 일단의 공업용지조성 또는 일단의 불량지구개량에 관한 시설
● 제4조(구역 및 계획의 결정)
건설부장관은 도시계획구역 및 도시계획을 결정하고자 할 때에는 미리 관계지방의회의 의견을 들은 후 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐야 한다. 단, 천재, 지변 기타 긴급을 요하는 경우 또는 경미한 사항의 변경에 관하여는 예외로 한다.
● 제26조(정의)
① 토지구획정리라 함은 대지로서의 효용을 증진시키기 위하여 토지의 교환, 분합, 지목변경 기타의 구획이나 형질의 변경 또는 도로, 광장, 하천, 공원 기타 공공시설의 설치, 변경 또는 폐지를 하는 것을 말한다.
② 토지구획정리에 관한 사업(이하 구획정리사업이라 한다)과 병합하여 시행하는 공작물의 설치, 관리 또는 처분에 관한 사업이나 매립에 관한 사업은 이를 구획정리사업으로 본다.
나. 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(정의)
① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "도시계획"이라 함은 도시계획구역과 그 구역안에서 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진을 위한 토지이용·교통·위생·산업·보안·국방·후생 및 문화 등에 관한 다음의 계획을 말한다.
가. 제2장 제2절의 규정에 의한 지역·지구 또는 구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
나. 도로·광장·주차장·자동차정류장·철도·궤도·색도·고속철도·하천·운하·항만·공항·녹지·공원·운동장·유원지·관망탑·공공공지·공용의청사·학교·도서관·시장·수도·하수도·공동구·도살장·공동묘지·화장장·쓰레기 및 오물처리장·전기공급설비·저수지·방풍설비·까스공급설비·유류저장 및 송유설비·유통업무설비·방수설비·방화설비·사방설비·방조설비의 시설 기타 대통령령으로 정하는 시설의 설치·정비·개량에 관한 계획
다. 토지구획정리사업, 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 또는 재개발사업에 관한 계획
3. "도시계획시설"이라 함은 도시계획으로 결정된 제1호 나목 및 다목의 계획에 의하여 설치되는 시설을 말한다.
4. "도시계획사업"이라 함은 도시계획을 시행하기 위한 사업을 말한다.
6. "토지구획정리사업"이라 함은 토지구역정리사업법에 의하여 실시하는 도시계획사업을 말한다.
● 제4조(행위등의 제한)
① 제12조 제4항의 규정에 의한 고시가 있은 후에는 도시계획구역안에서 도시계획사업에 지장이 있는 다음 각호의 1에 해당하는 행위는 시장 또는 군수의 허가없이 이를 행할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위에 대하여는 그러하지 아니하다.
1. 토지의 형질의 변경 또는 죽목의 재식이나 토석의 채취
● 제12조(도시계획의 결정)
① 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 전조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 관계지방의회의 의견을 들은 후(신청자가 미리 당해 지방의회의 의결을 거쳐서 신청한 경우는 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다.
● 제21조(개발제한구역의 지정)
① 건설부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에는 그 도시의 주변지역에 대하여 도시개발을 제한할 구역(이하 "개발제한구역"이라 한다)의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.
다. 구 도시계획법시행령(1973. 3. 21. 대통령령 제6583호로 개정되기 전의 것)
● 제20조(개발제한구역안에서의 행위에 대한 허가)
① 시장 또는 군수는 개발제한구역안에서 법 제4조 제1항 제1호 및 제2호에 규정된 건축물의 건축, 토지의 형질변경에 대한 허가에 있어서 그 신청된 내용이 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 이를 허가하여서는 아니된다.
2. 토지의 형질변경으로서 다량의 토석채취·임목벌채를 수반하지 아니하거나 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것.
라. 구 토지구획정리사업법(1975. 12. 31. 법률 제2848호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(용어의 정의)
① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "토지구획정리사업"이라 함은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 이 법의 규정에 의하여 실시할 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경에 관한 사업을 말한다.
2. "공공시설"이라 함은 도로·공원·광장·하천, 의무교육에 필요한 학교교지 기타 공공의 용에 공하는 시설로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.
● 제3조(사업의 시행지)
토지구획정리사업(이하 "구획정리사업"이라 한다)은 도시계획법 제4조 의 규정에 의하여 결정된 도시계획구역 또는 국토건설종합계획법 제6조 제2항의 규정에 의하여 지정된 특정지역의 토지에 대하여 이를 시행한다.
마. 구 지적법(1975. 12. 31. 법률 제2801호로 전부개정되기 전의 것)
● 제9조
새로이 토지대장에 등록할 토지가 생하였을 때에는 토지소유자는 각령의 정하는바에 의하여 30일 이내에 이를 정부에 신고하여야 한다.
● 제18조
토지의 지목을 변경하였을 때에는 각령에 정하는 바에 의하여 토지소유자는 30일 이내에 정부에 신고하여야 한다.
● 제31조
지목변환을 하였을 때에는 토지소유자는 각령의 정하는 바에 의하여 30일 이내에이를 정부에 신고하여야 한다.
● 제34조
② 철도용지, 수도용지, 도로, 하천, 구거, 유지, 제방, 철도선로 또는 수도선로가 된 토지에 대하여 제9조, 제13조, 제18조, 제27조, 제29조 및 제31조의 규정에 의한 신고와 제15조의 규정에 의한 신청은 공사시행관청 또는 기업자가 토지소유자를 대신하여 이를 할 수 있다.
③ 토지개량시행지 또는 시가계획시행에 대하여서는 본법에 의한 신고, 신청은 그 시행자가 이를 대행할 수 있다.
바. 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률
● 제81조(지목변경 신청)
토지소유자는 지목변경을 할 토지가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 60일 이내에 지적소관청에 지목변경을 신청하여야 한다.
사. 측량·수로조사 및 지적에 관한 법률 시행령
● 제67조(지목변경 신청)
① 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우
② 토지소유자는 법 제81조에 따라 지목변경을 신청할 때에는 지목변경 사유를 적은 신청서에 국토해양부령으로 정하는 서류를 첨부하여 지적소관청에 제출하여야 한다.
아. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
● 제38조(개발제한구역의 지정)
① 국토교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정할 수 있다.
② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
자. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
● 제51조(개발행위허가의 대상)
① 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
3. 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)·성토(흙쌓기)·정지(땅고르기)·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)
차. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2000. 1. 28. 법률 제6241호로 제정된 것, 2000. 7. 1. 시행)
● 제11조(개발제한구역에서의 행위제한)
① 개발제한구역에서는 그 지정목적에 위배되는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획법 제3조 제13호의 규정에 의한 도시계획사업(이하 "도시계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아 이를 행할 수 있다.
1. 다음 각목의 1에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령이 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
가. 도로·철도 및 상·하수도 등 공공용시설
● 제20조(개발제한구역훼손부담금)
① 건설교통부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 제11조 제1항 각호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가(토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가의 경우에 한하며, 다른 법령의 규정에 의하여 제11조 제1항 각호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다. 이하 제21조까지 같다)를 받은 자에 대하여는 개발제한구역훼손부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수한다.
● 부칙 〈제6241호, 2000. 1. 28.〉
제3조 (부담금에 관한 적용례) 부담금은 이 법 시행 후 제11조 제1항 각호 외의 부분 단서 또는 제12조의 규정에 의한 허가를 신청한 분부터 이를 적용한다.
카. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2018. 12. 18. 법률 제15990호로 일부 개정되기 전의 것)
● 제1조(목적)
이 법은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.
● 제12조(개발제한구역에서의 행위제한)
① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 "시장·군수·구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.
1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설
다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
⑧ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.
● 제21조(개발제한구역 보전 부담금)
① 국토교통부장관은 개발제한구역의 보전과 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 개발제한구역 보전부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 부과·징수한다.
2. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가(토지의 형질변경 허가나 건축물의 건축 허가에 해당하며, 다른 법령에 따라 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다)를 받은 자
● 제24조(부담금의 산정 기준)
② 제21조 제1항 제2호에 따른 부담금은 다음의 계산식에 따른 금액으로 한다. 부담금 = (개발제한구역이 있는 특별자치시·특별자치도·시·군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 지역에 위치하는 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치 - 허가 대상 토지의 개별공시지가) × 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적 × 100분의 150의 범위에서 별표에서 규정하는 시설별 부과율
④ 그 밖에 부담금 산정에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
● 제32조(벌칙)
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시·군계획사업의 시행을 한 자
타. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(2016. 6. 30. 대통령령 제27299호로 개정된 것)
● 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등)
① 법 제12조 제1항 제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
● 제36조(부담금의 산정기준)
① 법 제24조 제1항 및 제2항에 따른 개발제한구역 보전부담금(이하 "부담금"이라 한다) 산정에 관한 세부기준은 다음 각 호와 같다.
1. 법 제24조 제2항에 따른 허가 받은 토지형질변경 면적에 다음 각 목의 토지의 면적은 포함하지 아니할 것
나. 이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지 또는 2000년 7월 1일 전에 허가를 받아 형질변경한 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다)
다. 별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지
[별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조 제1항 관련) 시설의 종류건축 또는 설치의 범위 2. 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설가) 각 시설의 용도에 직접적으로 이용되는 시설과 이에 필수적으로 수반되어야만 기능이 발휘되는 시설로 한정한다. 나) 기반시설의 경우에는 다음 각 목에서 별도로 정하는 경우를 제외하고는 도시·군계획시설로만 설치할 수 있다. 가. 철도? 나. 궤도차목 및 제4호의 국방·군사시설로 설치·운영하기 위한 경우로 한정한다. 다. 도로 및 광장고속국도에 설치하는 휴게소를 포함하며, 광장에는 교통광장, 경관광장만 해당한다. 3. 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다. 하. 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설나) 임시시설은 공사를 위하여 임시로 도로를 설치하는 경우와 해당 공사의 사업시행자가가 그 공사에 직접 소요되는 물량을 충당하기 위한 목적으로 해당 시·군·구에 설치하는 것으로 한정하며, 블록·시멘트벽돌·쇄석(해당 공사에서 발생하는 토석의 처리를 위한 경우를 포함한다), 레미콘 및 아스콘 등을 생산할 경우에 설치할 수 있다. 다) 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설은 사용기간을 명시하여야 하고, 해당 공사가 완료된 경우에는 다른 공사를 목적으로 연장허가를 할 수 없으며, 사용 후에는 지체 없이 철거하고 원상복구하여야 한다.
파. 구 사회기반시설에 대한 민간투자법(2016. 5. 29. 법률 제14242호로 개정된 것)
● 제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "사회기반시설"이란 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
나. 「철도사업법」 제2조 제1호에 따른 철도
다. 「도시철도법」 제2조 제2호에 따른 도시철도
6. "실시협약"이란 이 법에 따라 주무관청과 민간투자사업을 시행하려는 자 간에 사업시행의 조건 등에 관하여 체결하는 계약을 말한다.
7. "사업시행자"란 공공부문 외의 자로서 이 법에 따라 사업시행자의 지정을 받아 민간투자사업을 시행하는 법인을 말한다.
13. "관계법률"이란 사회기반시설사업을 시행할 때 민간투자사업과 관련된 제1호에 따른 법률 및 다음 각 목에 해당하는 법률을 말한다.
나. 「철도건설법」
14. "다른 법률"이란 사업시행자가 민간투자사업을 추진할 때 관계법률에서 인가·허가 등을 받은 것으로 보는 인가·허가 등의 사항을 규정한 법률을 말한다.
● 제15조(실시계획의 승인 또는 변경승인 등)
① 사업시행자는 민간투자사업을 시행하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 사업의 실시계획을 작성하여 주무관청의 승인을 받아야 한다. 승인받은 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
● 제17조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제)
① 주무관청이 제15조 제2항에 따라 실시계획을 고시한 때에는 해당 민간투자사업과 관련된 관계법률에서 정하고 있는 인가·허가 등과 관계법률에 따라 인가·허가 등을 받은 것으로 보는 다른 법률의 인가·허가 등을 받은 것으로 보며, 관계법률 및 다른 법률에 따른 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.
하. 구 철도건설법(2015. 8. 11. 법률 제13490호로 개정된 것)
● 제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 다만, 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 「철도산업발전 기본법」에서 정하는 바에 따른다.
1. "철도"란 여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 철도차량 및 이와 관련된 운영·지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계를 말한다.
6. "철도시설"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설(부지를 포함한다)을 말한다.
사. 그 밖에 철도의 건설·유지보수 및 운영을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
거. 구 철도건설법 시행령(2016. 1. 22. 대통령령 제26928호로 개정되기 전의 것)
● 제2조(철도시설)
「철도건설법」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제6호 사목에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.
1. 철도건설사업에 필요한 공사용 건설자재를 현장에서 가공·조립·운반 또는 보관하기 위한 시설(공사기간 중에 설치되는 시설만 해당한다).
2. 철도건설사업에 필요한 공사용 진입도로, 주차장, 야적장, 토석채취장 및 사토장의 설치 및 운영에 필요한 시설
3. 철도차량부품의 보관 및 운반시설
4. 건설장비 및 검사계측기기의 정비·점검 및 수리를 위한 시설
5. 그 밖에 건설안전 관련 시설, 안내시설 등 철도건설사업의 시행에 필요한 시설
3. 원고의 주위적 주장 및 이에 대한 판단
가. 원고의 주위적 주장
이 사건 각 토지는 철도건설법 제2조 제6호, 철도건설법 시행령 제2조 제2호의 철도시설인 "철도건설사업에 필요한 공사용 진입도로" 부지이므로 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(이하 ‘개발제한구역법 시행령’) 제36조 제1항 제1호 다.목이 정하는 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’) 제24조 제2항에 따른 허가받은 토지의 형질변경 면적에 포함되어서는 아니 된다.
나. 판단
1) 살피건대, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목 "개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설"인 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 다.목, [별표 1] 제3호 하.목 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설 중 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 부지가 개발제한구역에 해당하면, "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 설치와 그에 따르는 토지의 형질변경에 관하여 그 행위자는 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목에 의하여 관할관청의 허가를 받아야 하고, 그 행위자에 대하여 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서에 의하여 개발제한구역 보전부담금(이하 ‘부담금’)이 부과된다.
그런데 개발제한구역에 해당하는 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 부지가 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목의 "그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하면 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호에 의하여 부담금 부과대상에서 제외되므로, ① 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 다.목, [별표 1] 제3호 하.목의 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"의 "공사"는 "그 공사"로 해석되고, ② "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로의 부지"가 있는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목의 "그 공사의 사업부지"의 ㉠ "그 공사"는 "개발제한구역에서의 행위허가를 받아야 하는 토지의 형질을 변경하는 공사"로 해석되고, ㉡ "사업부지"는 개발제한구역에 해당하는 부지로 해석된다. 따라서 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목에 의하여 부담금 부과대상에서 제외되려면, "그 공사"의 사업자는 "그 공사를 위하여 임시로 설치하는 도로의 부지"가 포함된 "그 공사의 사업부지"에 대하여 "임시로 설치하는 도로 공사"에 따르는 토지의 형질변경에 대한 부담금이 부과되기 전에 이미 "임시로 설치하는 도로 공사"가 아닌 "그 공사"에 따르는 토지의 형질변경 행위에 관하여 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의한 허가를 받았고, "그 공사의 사업부지"에 대하여 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서에 의하여 부담금이 부과되었음을 전제로 한다.
즉, 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"의 ㉠ "그 공사"는 임시 가설건축물과 임시시설의 설치를 별도로 필요로 하는 공사로서 ㉡ "그 공사의 사업부지"는 개발제한구역인 임시 가설건축물과 임시시설의 부지를 포함하게 되므로, ① "그 공사"는 토지의 형질을 변경하는 행위로서 그 사업 부지가 개발제한구역법 제21조의 부담금 부과 대상인 경우에는 "그 공사"를 하는 행위자는 부담금을 납부하여야 하고, ② "그 공사"를 하는 행위자가 "그 공사"를 위하여 개발제한구역법 제21조의 부담금 부과 대상인 "그 공사의 사업부지" 내에서 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설 중 "공사를 위하여 임시로 설치하는 도로"를 설치하기 위하여는 다시 개발제한구역법 제12조 제1항 단서에 의하여 관할 관청으로부터 허가를 받아야 하며, ③ "그 공사"를 하는 행위자가 "그 공사"를 위하여 다시 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목에 의하여 관할 관청으로부터 허가를 받은 경우에는 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서에 의하여 부담금 부과 대상이 되나, ④ "그 공사"를 하는 행위자가 "그 공사"를 위하여 다시 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목에 의하여 관할 관청으로부터 허가를 받은 임시시설(그 공사를 위하여 임시로 설치하는 도로)의 부지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하여 부담금 산정을 함에 있어 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호에 의하여 토지형질변경 면적에 포함하지 아니하도록 함으로써 결국 임시시설(그 공사를 위하여 임시로 설치하는 도로)의 부지에 관하여 이중의 부담금을 부과하지 아니한다.
2) 이에 대하여 원고는, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 각호의 행위 허가를 받은 개발제한구역에 그 허가를 받은 시설을 설치하고 동시에 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목의 허가를 받아 임시시설이 설치되는 경우를 상정하기 어렵다고 주장한다. 그러나 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목, 개발제한구역법 시행령 제13조 제1항 [별표 1] 제3호 하.목 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설은 원상복구를 위하여 철거하여야 하는 임시시설이므로 같은 개발제한구역에서 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 각호의 행위를 하면서 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 설치하거나 철거할 수 있는 경우가 완전히 없다고 볼 수는 없다(다만, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 각호의 행위 허가를 받은 행위자는 허가의 내용을 위반하여 토지의 형질변경을 하는 경우 개발제한구역법 제32조 제1호에 의하여 형사처벌 받는 행위로서 금지되어 있으므로 같은 개발제한구역에서 공사용 임시 가설건축물 및 임시시설을 설치하는 경우 별도로 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다.목에 의하여 허가를 받아야 한다).
3) 그런데 원고는 관할 관청으로부터 ① 본노선토지형질변경허가를 받아 본노선토지에 관하여 부담금 303,754,060원을 부과받았고, ② 이 사건 형질변경허가를 받아 이 사건 부과처분에 의하여 이 사건 각 토지에 관하여 부담금 1,623,415,590원을 부과받았으나 이 사건 각 토지는 본노선토지에 있는 부지가 아닐 뿐만 아니라, 달리 원고에게 이 사건 사업으로 이 사건 각 토지에 관하여 이 사건 부과처분 이외의 부담금이 부과되었다고 인정할 자료가 없으므로, 이 사건 각 토지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당하지 아니한다.
4) 따라서 이 사건 각 토지가 철도건설법 제2조 제6호, 철도건설법 시행령 제2조 제2호의 철도시설인 "철도건설사업에 필요한 공사용 진입도로" 부지로서 이 사건 사업의 부지에 해당한다 하더라도, 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 다.목 "별표 1 제3호 하목에 따른 공사용 임시 가설건축물과 임시시설의 부지로서 그 공사의 사업부지에 있는 토지"에 해당함을 전제로 하는 원고의 주위적 주장은 이유 없다.
4. 원고의 예비적 주장 및 이에 대한 판단
가. 원고의 예비적 주장
이 사건 9필지토지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 나.목이 정하는 "이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지(이미 부담금이 부과되어 납부된 토지 또는 2000년 7월 1일 전에 허가를 받아 형질변경한 토지에서 허가된 사업 외의 사업을 위하여 허가를 받아 형질변경하는 경우를 포함한다)"에 해당하여 개발제한구역법 제24조 제2항에 따른 허가받은 토지의 형질변경 면적에 포함되어서는 아니 된다.
나. 판단
1) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제3조 제1항, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항, 같은 법 시행령 제30조, 산지관리법 제4조 제1항, 개발이익환수에 관한 법률 제4조, [별표 1] 제10호, 지적법 시행규칙 제25조 등의 규정 내용과 입법 취지, 지적법 시행령 제16조 제1항 제2호의 ‘토지의 용도’의 의미 등을 종합하여 볼 때, 용도변경을 가져오는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지에 대한 지적법상의 지목변경은 원칙적으로 그러한 행위를 가능하게 하는 개발행위 허가나 전용허가 등을 통하여 토지의 용도가 적법하게 변경된 경우(반드시 토지 자체에 대한 물리적인 변경행위가 요구되는 것은 아니다)에 비로소 허용되고, 그 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상의 지목과 달라지게 되었다는 사정은 그 허용 여부에 영향을 미치지 않는다고 해석하여야 한다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2008두10232 판결 참조).
2) 개발제한구역에서의 토지의 형질변경은 절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하고(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제3호), 토지구획정리사업은 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 실시하는 토지의 교환·분합 기타의 구획변경, 지목 또는 형질의 변경이나 공공시설의 설치·변경에 관한 사업이다(구 토지구획정리사업법 제2조 제1항 제1호).
앞서 인정한 사실에 의하면, 이 사건 9필지토지 중 ① 순번 1., 2., 4. 내지 9.의 토지는 개발제한구역에 해당하고, 개발제한구역으로 지정된 이후에 토지의 형질 변경을 전제로 하는 도로 또는 철도용지로 그 지목이 변경되었고, ② 순번 3.의 토지는 토지구획정리사업에 의하여 토지의 형질 변경으로 설치된 공공시설인 도로로 그 지목이 변경되었음을 알 수 있으므로, 각 그 지목이 변경되기 전의 이 사건 9필지토지는 용도변경을 가져오는 이용 내지 개발행위에 법적 규제를 받는 토지이고, 따라서 이 사건 9필지토지의 형질의 변경에 그러한 행위를 가능하게 하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조 제1항 제3호의 개발행위허가(순번 1., 2., 4. 내지 9.의 토지) 또는 구 도시계획법(1967. 3. 14. 법률 제1912호로 개정되기 전의 것) 제4조, 제26조, 구 토지구획정리사업법 제3조 등에 의한 토지구획정리사업에 따른 토지의 형질변경(순번 3.)을 통하여, 이 사건 9필지토지의 용도가 그 변경된 지목으로 적법하게 변경되었다고 봄이 상당하다.
따라서 이 사건 9필지토지는 개발제한구역법 시행령 제36조 제1항 제1호 나.목이 정하는 "이미 토지의 형질변경 허가를 받은 부지에서 다시 형질변경하는 토지"에 해당하여 개발제한구역법 제24조 제2항에 따른 허가받은 토지의 형질변경 면적에 포함되어서는 아니 된다.
그러므로 이 사건 9필지토지는 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호, 제12조 제1항 단서의 부담금의 부과대상이 아니라는 원고의 예비적 주장은 이유 있으므로 이 사건 부과처분 중 이 사건 9필지토지에 부과된 1,044,502,200원에 대한 부분은 위법하므로 이를 취소한다.
5. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심판결 중 이와 일부 결론을 달리한 부분은 부당하므로 피고의 항소를 일부 받아들여 제1심판결 중 위에서 취소하는 부분을 초과하는 피고 패소부분을 취소하고 그 취소부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며, 피고의 나머지 항소는 이유 없어 이를 기각한다.
[별지 전체필지 정리표 생략]
판사 홍성욱(재판장) 최봉희 위광하