하수도원인자부담금부과처분 무효확인의 소

구「하수도법」제61조 제2항 및 구「 수원시 하수도사용 조례」제21조제2항에 의하면, 공공하수도 신설·증설 등을 수반하는 개발행위(타행위)로 건축이 이루어지면 개별 건축주가 아니라 사업시행자가 원인자부담금을 부담해야 하고, 원인자부담금이 부과·징수된 경우 또는 원인자가 공공하수처리시설을 설치한 경우에는 해당 지역 내 건축물 신축 등에 대해서 다시 원인자부담금을 부과해서는 안됨. 그러나 원고의 건축물은 타 행위에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 신축한 것이 아니므로 원인자부담금 납부의무가 있음.

1심

세외수입

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.


1.처분의 경위(다툼 없는 사실)

가.신○○,손○○는 수원시 팔달구○○동1114-10대1,271㎡(이하‘이 사건 토지’라고 한다)지상에 건축면적426㎡,연면적1,704㎡,지하1층,지상3층 규모의 근린생활시설{이하‘이 사건 멸실 건물’이라고 하고,배출 오수량100㎥를 위 건물에 설치된 개인하수처리시설1}(이하‘이 사건 개인시설’이라고 한다)에 유입시켜 처리한다.}을 신축한 후1991. 8. 2.피고로부터 사용승인을 받았다.
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주1)구 하수도법(2020. 5. 26.법률 제17326호로 개정되기 전의 것,이하‘법’이라고 한다)제2조 제13호는“건물·시설 등에서 발생하는 오수를 침전·분해 등의 방법으로 처리하는 시설”이라고 규정하고 있다.
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나.이 사건 토지는1995. 6. 3.수원시 제1995-○○호 공공하수도 사용개시 및 처리구역 공고에 따라 하수처리구역2)(이하‘이 사건 구역’이라고 한다)으로 편입되었고, 1995. 6. 30.위 구역에 공공하수처리시설3)(이하‘이 사건 공공시설’이라고 한다)이 준공되었다.
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주2)법 제2조 제15호는“하수를 공공하수처리시설에 유입하여 처리할 수 있는 지역으로서 제15조의 규정에 따라 공고된 구역을 말한다.”라고 제15조 제1항은“공공하수도관리청은 공공하수도의 사용을 개시하려는 경우에는 그 사용개시 시기,배수구역(공공하수처리시설의 경우에는 그 하수처리구역을 말한다.이하 같다),합류식하수관로 및 분류식하수관로의 현황 그 밖의 대통령령이 정하는 사항을 공고하고,관계도면을 일반에게 공람하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
주3)법 제2조 제9호는"하수를 처리하여 하천·바다 그 밖의 공유수면에 방류하기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 처리시설과 이를 보완하는 시설을 말한다.”라고 규정하고 있다.
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다.이 사건 멸실 건물은2016. 5. 9.철거되었고,원고는 이 사건 토지 지상에 건축면적860.44㎡,연면적7,570.67㎡,지하2층,지상7층 규모의 근린생활시설(이하‘이 사건 건물’이라고 하고,배출 오수량104.17㎥를 이 사건 공공시설에 유입시켜 처리한다.)을 신축하였다.
라.피고는2017. 4. 7.원고의 요청에 따라4)원고에 대하여 법 제61조 제1항,제3항,이 사건 조례 제21조 제1항 제2호(가)목에 따라 이 사건 건물의 오수발생량104.17㎥/일에 관하여5)하수도원인자부담금(이하‘부담금’이라고 한다) 138,650,270원( = 104.17㎥× 1,331,000원/㎥)을 부과(이하‘이 사건 처분’이라고 한다)하였고,원고는 같은 날 이를 납부한 후2017. 4. 24.피고로부터 이 사건 건물의 사용승인을 받았다.
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주4)구 수원시 하수도 사용 조례(2018. 2. 12.조례 제3766호로 개정되기 전의 것,이하‘이 사건 조례’라고 한다)제21조 제6호는 원인자부담금의 부과 및 납부기한에 관하여“공사완료도서에 따라 납부의무자가 납부고지서의 발급을 요청한 경우 부과하고 사용승인 전까지 납부”라고 규정하고 있다.
주5)이 사건 조례 제21조 제1항 제4호는“원인자부담금의 금액은 제2호에 따라 산정한 원인자부담금 부과대상 오수발생량(㎥/일)에 단위단가(원/㎥)를 곱하여 산정한다.”라고 규정하고 있고,이 사건 처분 당시 위 조례제21조 제5호에 따라 산정 및 공고된 단가는1,331,000원/㎥이다.
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2.이 사건 처분의 적법 여부

가.원고 주장의 요지

(1)이 사건 멸실 건물은 이 사건 개인시설로 오수를 처리하여 부담금 부과대상이 아니었고,이 사건 구역으로 편입되면서 이 사건 개인시설이 폐쇄되고 이 사건 공공시설로 오수를 처리하게 되었는바,이러한 경우 부담금이 면제된다.
(2)부담금 면제대상이 아니라 하더라도 이 사건 조례 제21조 제1항 제2호(다)목에 따라 이 사건 건물의 오수발생량104.17㎥/일에서 이 사건 멸실 건물의 오수발생량100㎥/일을 제외하면10㎥/일에 미달하므로 부담금을 부과할 수 없다.
(3)피고의 인터넷 홈페이지에“하수처리 외 구역으로 자체오수처리시설을 설치하였으나 하수처리구역으로 편입되어 자체오수정화시설이 필요 없어 오수처리시설을 폐쇄하고 공공하수관로에 연결코자 할 경우”가 부담금 면제대상으로 게시(이하‘이 사건 게시’라고 한다)되었는바,이 사건 처분은 위 게시에 관한 원고의 신뢰를 침해하였다.
(4)이 사건 멸실 건물 소유자의 의사와 무관하게6)이 사건 구역에 편입됨에 따라 이 사건 개인시설이 폐쇄되고,이 사건 공공시설 이용이 강제되어 부담금이 면제되었는데,이 사건 건물이 신축되었다는 것만으로 부담금이 부과되는 것은 평등 원칙 및 비례 원칙에 반하여 원고의 재산권을 침해하는 것이고,부담금이 면제되었던 이 사건 멸실 건물 철거 후 이 사건 건물에 부담금을 부과하는 것은 사실상 이중부과에 해당한다.
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주6)법 제27조 제1항은“공공하수도의 사용이 개시된 때에는 배수구역 안의 토지의 소유자·관리자(그 토지 위에 시설물이 있는 경우에는 그 시설물의 소유자 또는 관리자를 말한다)는 그 배수구역의 하수를 공공하수도에 유입시켜야 하며,이에 필요한 배수설비를 설치하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
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나.관계 법령

법 제34조 제1항 제3호는“오수를 배출하는 건물·시설 등을 설치하는 자는 단독 또는 공동으로 개인하수처리시설을 설치하여야 한다.다만 공공하수도관리청이 환경부령으로 정하는 기준·절차에 따라 하수관로정비구역으로 공고한 지역에서 합류식하수관로로 배수설비를 연결하여 공공하수처리시설에 오수를 유입시켜 처리하는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고,제61조 제1항은“공공하수도관리청은 건축물 등을 신축·증축하거나 용도변경하여 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다.”라고 규정하면서,하수도법 시행령 제35조 제1항은1일10㎥를 법 제61조 제1항의“대통령령으로 정하는 양”으로 규정하고 있다.한편 법 제61조 제3항은“제1항의 규정에 따른 부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.”라고,제4항은“제1항에 따라 징수한 부담금은 공공하수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.”라고 규정하고 있다.
이 사건 조례 제21조 제1항 제2호는 법 제61조 제1항에 따른 부담금 산정기준 중 부과대상 오수발생량에 관하여(가)목에서“신축·증축·용도변경 등 각각의 행정행위로 인한 오수발생량1일10㎥이상인 경우 전체 오수발생량”이라고, (다)목은“부담금이 납부된 건축물이 재축되는 경우 기존 건축물에서 발생하는 오수량은 제외한다.”라고 규정하고 있다.
다.관련 법리

법 제61조 제1항에 따라 부담금을 부과하기 위해서는 건축물 등의 신축·증축 또는 용도변경과 하루10㎥이상 오수의 새로운 배출이나 증가라는 요건이 함께 충족되어야 한다고 봄이 타당하다.법은 하수와 분뇨를 적정하게 처리하여 지역사회의 건전한 발전과 공중위생의 향상에 기여하고 공공수역의 수질을 보전하는 것을 입법 목적으로 하고,부담금은 공공하수도 자체의 설치·관리를 위한 공사 외에 공공하수도 공사의 원인이 되거나 결과적으로 공공하수도 공사를 필요하게 하는 원인 제공자에 대하여 그 비용을 부담시키고자 하는 데 그 취지가 있다(대법원2015. 10. 29.선고2015두40712판결 참조).
라.판단

(1)가.의(1)항 기재 주장

공공하수처리시설로 오수를 처리할 수 없는 건축물 등의 소유자는 자신의 비용으로 개인하수처리시설을 설치하여야 하는 것과의 형평성 등을 고려하여 공공하수처리시설로 오수를 처리하는 건축물 등의 소유자에게 부담금을 부과하는 것이다.따라서 하수처리구역에 편입되기 전에 개인하수처리시설을 설치ㆍ운영하다가 편입 이후 개인하수처리시설을 폐쇄하고 공공하수처리시설로 오수를 처리하게 된 건축물 등의 소유자에게는 부담금을 부과할 수 없다.
이 사건 멸실 건물은 이 사건 구역 편입 이전에는 부담금 부과대상이 아니었고,편입 이후에는 부담금 면제대상에 해당하지만,이 사건 건물은 편입 이후 신축된 것으로서 이 사건 공공시설로 오수를 처리하여 부담금 부과대상일 뿐 면제대상이 아니다.따라서 원고의 주장은 이유 없다.
(2)가.의(2)항 기재 주장

이 사건 조례 제21조 제1항 제2호(다)목은,부담금이 납부된 건축물이 재축되는 경우에 관한 규정이다.앞서 본 바와 같이 이 사건 멸실 건물에 관하여 부담금이 납부된 바 없으므로,이 사건 건물에 관하여는 위 조항을 적용할 수 없다.
이에 대하여 원고는,이 사건 멸실 건물은 부담금 면제대상으로서“부담금이 납부된 건축물”과 마찬가지라고 주장한다.그러나 위 조항의 취지는,기존 건축물에 관하여 납부된 부담금이 공공하수처리시설의 운영비 등에 사용된 것을 반영하여 해당 건축물이 재축된 경우 재축 건축물의 오수발생량에서 기존 건축물의 오수발생량을 공제한 수량을 기준으로 부담금을 부과하겠다는 것이다.따라서 부담금이 면제되어 이 사건 공공시설의 운영비 등을 부담한 바 없는 이 사건 멸실 건물을 재축한 이 사건 건물에 위 조항을 적용하는 것은 그 취지에 반하는 것이므로,원고의 주장은 이유 없다.
또한 관계 법령에는“재축”의 정의규정이 없고,건축법 시행령 제2조 제4호는“건축물이 천재지변이나 그 밖의 재해로 멸실된 경우 그 대지에 연면적 합계를 종전 규모 이하 등 요건을 갖추어 다시 축조하는 것”이라고 정의하고 있는바,이 사건 멸실 건물은 재해로 멸실된 것이 아니고,이 사건 건물의 연면적은 이 사건 멸실 건물의 연면적을 초과하므로,위 조항을 적용할 수 없다.
(3)가.의(3)항 기재 주장

행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는,첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고,둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며,셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고,넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며,마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원2006. 6. 9.선고2004두46판결 등 참조).
이 사건 게시를 피고의 공적인 견해표명에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 피고는 부담금 부과대상 중 하나로‘하수처리종말처리시설의 사용개시 이후에 하수처리구역 안에서의 건축물의 신축’을 게시하였다.설령 공적인 견해표명에 해당한다고 하더라도 이 사건 건물 신축의 건축허가 당시 피고로부터“하수종말처리구역 내에서 오수처리시설을 설치하지 않은 건축물은 완공 이전까지 부담금을 납부하고 사용승인 신청시 그 납부영수증 사본을 제출하여야 한다.”는 취지의 의견을 전달받고 부담금을 납부한 사실은 원고도 자인하고 있는바,원고가 피고의 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였다고 볼 수도 없다.따라서 원고의 주장은 이유 없다.
(4)가.의(4)항 기재 주장

이 사건 개인시설이 설치되었다가 폐쇄된 것은 모두 이 사건 멸실 건물과 관련된 것으로서 원고가 이 사건 토지를 매수함에 있어 위 시설 관련 비용이 반영되어 매매대금이 산정된 바 없다.즉 이 사건 멸실 건물 내지 이 사건 개인시설과 이 사건 건물은 발생 오수에 관한 한 완전히 무관하다.따라서 이 사건 건물에 대하여 부담금을 부과하는 것이 오히려 평등 원칙 및 비례 원칙에 부합하므로,원고의 주장은 이유 없다.
3.결론

피고의 이 사건 처분은 적법하므로,그 무효 확인을 구하는 원고의 청구는 이유 없어 기각한다.