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2심
세외수입
1. 피고들이 원고에 대하여 한 별지1 ‘처분 목록’ 기재 각 원인자부담금 부과처분을 모두 취소한다.
2. 원고와 피고들 사이의 소송비용은 피고들이 부담한다.
▣청 구 취 지
주문과 같다[원고는 제1심에서‘대구광역시장’을 상대로 위 처분들의 취소를 구하는 소를 제기하여 제1심판결을 선고받은 후 이 법원에서 피고경정신청을 하였고,이 법원은 행정소송법 제14조 제1항에 따라 피고를‘대구광역시장’에서‘1.대구광역시 상수도사업본부 북부사업소장, 2.대구광역시 상수도사업본부 동부사업소장, 3.대구광역시 상수도사업본부 달성사업소장’으로 경정하는 허가를 하였다.이 경우 종전 피고에 대한 소송은 취하된 것으로 보고(행정소송법 제14조 제6항,제5항),새로운 피고에 대한 소송은 처음에 소를 제기한 때에 제기된 것으로 보므로(같은 조 제6항,제4항),종전 피고인‘대구광역시장’에 대한 소송은 취하 간주되어 제1심판결은 실효되었고,이 법원의 심판대상은 경정된 피고들에 대한 위 처분들의 취소청구이다.].
▣이 유
1.처분의 경위
가.대구금호지구 택지개발사업
1)대한주택공사(2009. 10. 1.한국토지공사와 합병되어 원고가 되었다.이하 합병 전후를 불문하고‘원고’라고만 한다)는2003. 12. 31.건설교통부장관으로부터 택지개발촉진법 제3조,제7조에 따라 사업지구를 대구 북구 금호동,사수동 일원956,479㎡로 하는‘대구금호 택지개발예정지구’의 사업시행자로 지정되었다(건설교통부 고시 제2003-332호,이하 위 사업을‘제1지구 택지개발사업’이라 하고,위 지구를‘이 사건 제1지구’라 한다).원고는2005. 10. 10.대구광역시장으로부터 이 사건 제1지구에 관하여‘대구금호 택지개발사업 예정지구 지정변경 및 개발계획 승인’을 받았는데,당시 수용될 인구 및 주택에 관한 계획으로 공동주택 건설세대수는 총7,190세대(수용인구23,294명,총 면적337,920.6㎡)이고,그 중A1블록은1,077세대(3,489명), A2블록은1,054세대(3,415명), A3블록은1,264세대(4,095명), B1블록은343세대(1,111명), B2블록은906세대(2,935명), B3블록은1,042세대(3,376명), C1블록은757세대(2,253명), C2블록은484세대(1,568명), C3블록은263세대(852명)로 계획되어 있었다(대구광역시 고시 제2005-215호).
2)원고는 제1지구 택지개발사업을 완료한 후 이 사건 제1지구 중A3블록(대구 북구 사수동787일원45,676.6㎡)에 아파트1,023세대(별지1 '처분 목록'중 순번1번)및 상가(별지1 '처분 목록'중 순번2번)등의 주택건설사업 시행자로 지정되어(대구광역시 고시 제2015-162호),위 아파트 등을 신축하면서 피고 대구광역시 상수도사업본부 북부사업소장에게 급수공사를 신청하였다.
3)이에 대하여 피고 대구광역시 상수도사업본부 북부사업소장은2016. 7. 1.원고의 급수공사신청을 승인하면서 원고에게,수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및‘대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례’(이하‘이 사건 조례’라 한다)제2조 제1호 가목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1 '처분 목록'순번1, 2번과 같은 원인자부담금 부과처분을 하였다.
나.대구신서 혁신도시 택지개발사업
1)원고는 택지개발촉진법 제3조,제7조에 따라2005. 3. 25.건설교통부장관으로부터,택지개발예정지구를 대구 동구 신서동,동내동,각산동,율암동,상매동,대림동,숙천동,괴전동,사복동 일원4,390,000㎡(4,216,473.3㎡등으로 변경)로,사업시행기간을2007. 4. 13. ~ 2013. 12. 31.(2015. 12. 31.등으로 연장)로 정하여 약11개의 공공기관 및 약7,000세대의 공동주택 등의 건축부지를 조성하는 내용의’대구신서 택지개발사업‘의 시행자로 지정되었다(건설교통부 고시 제2005-68호,이하 위 사업을‘제2지구 택지개발사업’이라 하고,위 지구를‘이 사건 제2지구’라 한다).
이후 이 사건 제2지구가 속한‘택지개발예정지구’는‘공공주택건설 등에 관한 특별법’및‘공공주택 특별법’의 제·개정 등에 따라‘공공주택지구’로 변경·지정되었다.
2)원고는 이 사건 제2지구에 관하여 건설교통부장관으로부터, 2007. 5. 30. ‘택지개발계획 승인’을 받고(건설교통부 고시 제2007-193호), 2007. 9. 5. ‘대구신서 혁신도시 택지개발사업 개발계획 변경 및 실시계획 승인’을 받은 후(건설교통부 고시 제2007-338호), 2008. 7. 2.국토해양부장관으로부터‘대구신서 혁신도시(택지)개발사업 개발계획 변경 승인’을 받았고(국토해양부 고시 제2009-1178호), 2015. 12. 31.국토교통부장관으로부터‘대구신서 혁신도시(공공주택지구)개발사업 예정지구 지정 변경,개발계획 및 실시계획(지구계획)변경 승인’을 받는 등 추가 변경승인을 받았다(국토교통부 고시 제2015-1083호).
3)원고는2015. 12. 31.경 제2지구 택지개발사업 중 아래의 이 사건 주택건설사업 등의 공공주택건설사업에 필요한 택지개발사업을 일응 완료하였다.그 무렵부터2020년경까지 제2지구 택지개발사업으로 조성된 택지343,859.9㎡에서 약8,000세대에 가까운 주택건설사업이 승인 및 시행되었는데,실제 약7,376세대(= A1블록572세대2017. 9.입주＋A2블록1,082세대2016. 2.입주＋A3블록1,088세대2017. 1.입주＋A4블록477세대2020. 3.입주＋A5블록340세대2016. 10.입주＋A6블록178세대2016. 10.입주+ A7블록822세대2018. 1.입주＋B1블록479세대2015. 2.입주＋B2블록429세대2015. 8.입주＋B3블록448세대2014. 9.입주+ B4블록350세대2017. 9.입주+ B5블록487세대2015. 12.입주+ B6블록244세대2016. 6.입주+ B7블록380세대2016. 6.입주)의 공동주택과 상가 및 단독주택 등이 건축되었다.
4)원고는 이 사건 제2지구 중A3블록(대구 동구 사복동851일원31,682.7㎡) 1,088세대, A5블록(대구 동구 숙천동386일원15,805.1㎡) 178세대, A6블록(대구 동구 숙천동381일원8,410.8㎡) 178세대, B5블록(대구 동구 사복동838일대28,888.9㎡) 487세대의 공동주택과A3블록, A5블록의 상가를 건축하는 공공주택건설사업을 시행하였다(국토교통부 고시 제2013-936호).
5)원고는2012. 12. 31.경까지 제2지구 택지개발사업을 완료한 후 이 사건 제2지구에 아파트,상가 등을 건축하는 주택건설사업 시행자로서 위 아파트,상가 등(별지1 '처분 목록'순번3내지5, 8, 9번)을 순차로 신축하면서 피고 대구광역시 상수도사업본부 동부사업소장에게 이에 대한 급수공사를 신청하였다.
6)이에 대하여 피고 대구광역시 상수도사업본부 동부사업소장은 원고의 급수공사신청을 승인하면서 원고에게,수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 조례 제2조 제1호 가목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라, 2016. 7. 1.별지1 '처분 목록'순번3내지5번 기재 각 원인자부담금을, 2016. 11. 1.같은 목록 순번8번 기재 원인자부담금을, 2016. 11. 3.같은 목록 순번9번 기재 원인자부담금을 각 부과하였다.
다.대구테크노폴리스 일반산업단지 개발사업
1)원고는2007. 12. 24. ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’제7조,제18조에 따라 대구광역시장으로부터 사업시행기간을2006. 12. 29. ~ 2015. 12. 31.로,사업시행구역을 대구 달성군 현풍면,유가면 일원7,268,853㎡등으로 정하여 산업단지의 부지를 조성하는‘대구테크노폴리스 일반산업단지 개발사업’의 시행자로 지정되었다(대구광역시 고시 제2007-220호,이하 위 사업을‘제3지구 산업단지개발사업’이라 하고,제1, 2, 3지구 산업단지 및 택지개발사업을 통틀어‘이 사건 각 택지개발사업’이라 하며,위 지구를‘이 사건 제3지구’라 하고,이 사건 제1내지3지구를 통틀어‘이 사건 각 택지개발지구’라 한다).
2)이 사건 제3지구는2008. 5. 6.대구경북경제자유구역으로 지정·고시된 후(지식경제부 고시 제2008-36호)여러 차례 계획변경이 이루어졌는데, 2013. 12. 20.고시된‘대구경북경제자유구역 테크노폴리스 일반산업단지 개발계획 변경 및 지형도면’에 의하면,당시 제3지구 산업단지개발사업의 사업구역 면적은7,261,763㎡,인구수용계획은17,930세대(50,204명)이고 그 중 공동주택은16,044세대(인구44,923명)이며,공공시설용지 중 배수지11,411.7㎡가 계획되어 있었다(대구경북경제자유구역청 고시 제2013-32호).
3)원고는2014. 10. 30. ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’제35조 제1항에 따라 국토교통부장관으로부터 착공예정일을2017. 7.로 정하여 이 사건 제3지구 중A7블록(대구 달성군 현풍면 중리481일원24,841.3㎡)에1,022세대 아파트와 부대·복리시설을 건설하는 내용의 주택건설사업의 사업계획을 승인받았다(국토교통부 고시 제2014-645호).
4)원고는 제3지구 산업단지개발사업을 완료한 부지에 위 주택건설사업의 시행으로 아파트 등을 순차로 건축하면서 피고 대구광역시 상수도사업본부 달성사업소장에게 위 아파트·상가(별지1 '처분 목록'중 순번6, 7번)에 대하여 급수공사를 신청하였다.
5)이에 대하여 피고 대구광역시 상수도사업본부 달성사업소장은2016. 8. 25.원고의 급수공사신청을 승인하면서 원고에게,수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 조례 제2조 제1호 가목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1 '처분 목록'순번6, 7번 기재 각 원인자부담금 부과처분을 하였다(이하 피고들의 이 사건 제1, 2, 3지구에 관한 위 각 원인자부담금 부과처분을‘이 사건 각 처분’이라 한다).
라.원인자부담금 산정 내역
원인자부담금의 구체적인 산정 내역은 별지2 ‘원인자부담금 산정 내역’기재와 같다.
2.본안 전 항변에 대한 판단
가.피고들의 주장
원고가 이 사건 각 처분에 대하여 이 사건 조례 제9조에 정하고 있는 이의신청 절차를 거치지 않은 상태에서 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 것은 부적법하므로,이 사건 소는 각하되어야 한다.
나.판단
원고가 이 사건 각 처분에 대하여 이의신청 절차를 거치지 않은 채 이 사건 소를 제기한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.그러나 행정소송법 제18조 제1항은“취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다.다만,다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있고,위 규정에 의하면,원칙적으로 단지 행정심판을 제기할 수 있다는 근거 규정만이 있는 처분에 대하여는 행정심판을 제기하지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있다(대법원1999. 12. 20.자99무42결정 등 참조).
이 사건 조례는 행정소송법 제18조 제1항의‘법률’에 해당하지 않을 뿐만 아니라,이의신청 절차를 임의적 절차로 규정하고 있으므로,원고는 이 사건 각 처분에 대하여 이의신청을 제기하지 않고 바로 행정소송을 제기할 수 있다고 할 것이다.따라서 피고들의 본안 전 항변은 이유 없다.
3.이 사건 각 처분의 적법 여부
가.원고의 주장
원고는,이 사건 각 처분이 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다는 취지로 주장한다.
1)원인자부담금 부과상대방이 아닌 자에 대한 부과
수도법령에서 정한 상수도 원인자부담금은 원인제공자인‘택지개발사업자’에게 부과되어야 하는데,이 사건 각 처분은‘주택건설사업자’인 원고로부터 급수신청을 받은 다음 그‘주택건설사업자’인 원고에게 부과되었으므로 위법하다.
2)부담금 이중부과금지 원칙을 위반한 부과
설령 이 사건 각 처분이‘택지개발사업자’인 원고에게 부과되었다고 하더라도,원고는 피고들과의 협의에 따라 이 사건 각 택지개발사업의 수도공급을 위하여 필요한 수도시설 공사 등을 직접 시행하여 그 협의를 이행하였으므로,수도법 제71조에 의한 원인자부담금 부과사유가 소멸하였다.따라서 그 후에 다시 원인자부담금을 부과한 이 사건 각 처분은 부담금 이중부과금지 원칙을 위반하여 부과된 것으로 위법하다.
3)원인자부담금 부과절차를 위반한 부과
만약 원고와 피고들 사이에 이 사건 각 택지개발사업에 따른 상수도 원인자부담금에 관한 협의가 없었다면,그 자체로 수도법 시행령 제65조에서 정한 협의를 미이행한 위법이 있는 것이므로,이 사건 각 처분은 절차적 하자가 있어서 위법하다.
나.관계 법령 및 관련 법리
이 사건에 관계된 주요 법령은 별지3 ‘관계 법령’기재와 같다.그중 상수도 원인자부담금에 관련된 구체적인 법령 및 법리는 아래와 같다.
1)관계 법령의 구체적 규정
가)수도법 제3조는, ‘수도’를 관로(管路),그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수ㆍ저수ㆍ도수ㆍ정수ㆍ송수ㆍ배수시설,급수설비,그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ‘수도공사’를 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다.
수도법 제71조 제1항,제2항은,수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있고,이에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다.그 위임에 따른 수도법 시행령 제65조 제1항은“수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.”라고 규정하고 있다.같은 조 제3항,제6항은 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공하는 자에 대한 원인자부담금은‘수도시설 신설ㆍ증설 비용’등을 합산한 금액으로 하고(제3항),비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다(제6항).
나)위와 같은 수도법령의 위임에 따라 제정된 이 사건 조례는 상수도 원인자부담금의 구분 및 부과대상을 아래와 같이 규정하였다(대구광역시는2014. 6. 30.이 사건 조례를 제정하기 전에는,구 지방자치법령 등의 위임에 따라 제정된‘대구광역시 수도급수 조례’에서 급수공사 시의‘시설분담금’에 관한 규정만을 두고 있었을 뿐,상수도 원인자부담금에 관한 조례 규정을 두지 않았다).
○이 사건 조례 제2조 제1호는‘상수도 원인자부담금’을 다음과 같이 정의하고 있다.
“원인자부담금”이란 수도공사 또는 다른 행위를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 소요되는 비용을 부담하는 금액으로서 다음 각 목과 같이 구분한다.
가목.수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우도 포함한다)
나목.다른 공사 또는 다른 행위로 인해 이미 설치된 수도시설의 개조 및 이설과 수선·철거 등이 필요한 경우에 그 소요비용을 당해 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것
다목.수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우 그로 인한 수도시설의 수선 및 유지비용이나 손괴예방을 위하여 필요한 시설의 설치비용을 사업자 또는 행위자에게 부담시키는 것
○이 사건 조례 제5조 제1항은 상수도 원인자부담금 부과대상 및 범위에 관하여“제2조 제1호에 따른 원인자부담금은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용으로서 건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며,시설용량 증가 시에는 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다.”라고 규정하였다.
○이 사건 조례 제6조 제1항[별표1]은 상수도 원인자부담금 산정기준을 구체적으로 규정하고 있는데,급수인입관경13㎜의 경우는270,000원,급수인입관경50㎜의 경우는6,318,000원을 단위 금액으로 정하고 있다.
2)관련 법리
○주택지구 조성사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우,수도법령에 따른 상수도 원인자부담금 납부의무는 주택지구 조성사업의 시행자(택지개발사업자)가 부담하는 것이 원칙이고,해당 건축물이 원래 주택지구 조성사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 조성된 토지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자(주택건설사업자)는 별도로 상수도 원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다.그리고 그 납부의무자가 아닌 주택건설사업자에 상수도 원인자부담금을 부과한 처분은 그 하자가 중대ㆍ명백하여 당연무효이다(대법원2020. 7. 29.선고2020두30788판결 등 참조).
○‘부담금관리 기본법’제5조 제1항은“부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며,특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
수도법령 등에 따르면,수도사업자는 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등을 정할 때 우선 원인제공자와 협의하여야 하는데,이러한 협의는 일반적으로 원인제공자가 시행하는 사업으로 인해 유발되는‘수돗물 사용량 추정치’에 근거해서 이루어지며,협의가 이루어지지 않으면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 부담금액을 정하여 원인제공자에게 부과하게 된다.
수도사업자와 원인제공자 사이에 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 협의가 이루어지고 원인제공자가 이를 이행한 경우에는,원인제공자가 수도사업자와의 협의에 따른 원인자부담금을 납부한 경우뿐만 아니라,원인제공자의 비용으로 수도시설의 신설ㆍ증설 등의 공사를 직접 시행하기로 협의하고 원인제공자가 이를 이행한 경우에도 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수 있다.따라서 해당 사업으로 설치된 주택단지나 산업시설 등의‘실제 수돗물 사용량’이 협의의 전제가 된‘추정 사용량’을 현저하게 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한,수도법 제71조 제1항,제2항에 의한 원인자부담금 부과사유는 소멸하였다고 보아야 한다(대법원2021. 4. 15.선고2019두46923판결 등 참조).
원인제공자가 해당 사업과 관련하여 수도사업자와의 협의에 따라 비용을 부담했음에도,해당 사업으로 설치된 주택·산업단지 안에서 원인제공자나 그로부터 용지를 분양받은 자가 개별 건축행위를 하는 때에 수도법상 원인자부담금을 납부하여야 한다면,이는 상수도 원인자부담금에 관한 관계 법령 및 부담금의 이중부과를 금지한’부담금관리 기본법‘제5조 제1항에 위반된다(대법원2021. 7. 8.선고2017두43791판결 등 참조).그리고 위와 같이 이미 협의를 통해 수도시설의 신ㆍ증설 등의 공사를 시행함으로써 원인자부담금 부과의무가 소멸하였음에도 택지개발사업자에게 수도법상 원인자부담금을 부과한 처분은,원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 이행을 명한 것으로서 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백하므로 당연 무효이다(대법원2021. 4. 8.선고2015두38788판결 등 참조).
다.인정사실
위 인용증거들과 갑 제30호증,을 제2내지8, 29내지31, 33, 34, 36, 39, 41, 42, 53, 59, 60호증[을 제59호증은 동시진행사건인 대구고등법원2021누2804호의 증인 노영의(이 사건 각 택지개발사업 당시 한국○○공사의 담당 직원)의 증언녹취서이다]의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면,다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1)원고는 이 사건 각 택지개발사업에 관하여,대구광역시 상수도사업본부(이하‘상수도사업본부’라고만 한다)를 비롯한 유관기관과의 협의를 거쳐,국토해양부장관 등으로부터 그 실시계획을 승인받았다.그 실시계획에는 수용될 인구 및 주택에 관한 계획,토지 이용계획,도로 및 공원,전기공급설비 등 기반시설 설치 계획이 포함되어 있다.
2)원고는 그 후 여러 차례에 걸쳐 이 사건 각 택지개발사업의 사업계획을 변경하면서 인구 및 주택,토지이용계획 등에 관한 실시계획의 변경승인을 받기 위하여,택지개발촉진법을 비롯한 관련 법령에서 정한 각종 인·허가나 그 의제에 필요한 협의절차를 모두 준수하였고,변경(안)에 그 협의 내용을 반영하였다.이에 따라 원고는 국토해양부장관 등으로부터 각 실시계획(변경)의 승인을 받아 이 사건 각 택지개발사업을 수행하였다.
3)원고와 상수도사업본부는, 2009년경부터2016년경까지 사이에 이 사건 각 택지개발사업과 관련하여 설치하는 상수도시설에 관하여 그 설치 대상,시공 주체,시공 방법,귀속,조성원가 산정,상수도 원인자부담금의 납부 여부 등에 관하여 지속적으로 협의를 해 왔다.
4)원고와 상수도사업본부는 이 사건 각 택지개발사업 외에 그 무렵 대구광역시에서 진행되던 대구연경지구 택지개발사업,대구대곡2지구 택지개발사업 등에서,각 사업지구 내·외의 상수도시설 설치 및 정산에 관하여 거의 동일한 내용의 협의 내지 협약을 체결하였는데,그 요지는 아래와 같다(제2지구 택지개발사업 등에 관하여는 그에 관한 협약서까지 작성되어 있고,이 사건 각 택지개발사업 당시 한국○○공사의 담당 직원인 위 증인 노영의는“당시 대구광역시 각 현장의 경우,협약서 작성 여부를 불문하고 협의 내지 협약 내용은 거의 비슷하다”라는취지로 증언하고 있다).
① “이 사건 사업지구 내”의 상수도시설은 택지개발사업자인 한국○○공사 대구경북지역본부가 설치하고, ② “이 사건 사업지구 외부”로부터 수돗물을 끌어오기 위한 상수도시설은 대구광역시 상수도사업본부가 설치하며, ③ 대구광역시 상수도사업본부와 한국○○공사 대구경북지역본부는 상수도설치사업 완료 후 사업비를 정산한다.
5)원고와 피고들은 이 사건 각 택지개발사업의 상수도시설 설치 및 정산에 관한 위와 같은 협의 내지 협약에 따라 아래와 같이 각 지구별 수도시설의 설치·공사를 시행하였다.
가)이 사건 제1지구(대구금호지구)
이 사건 제1지구에 관한 상수도 공급체계는 취수장→문산정수장→부곡배수지→이 사건 제1지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 조례 제2조 제1호 가목이 정한 수도시설에 해당한다.
대구광역시는 제1지구 택지개발사업과 관련하여 약8억9,500만 원의 공사비를 들여 상수도관(D=500㎜, L=2,378m)을 설치하는 등 이 사건 제1지구 외 수도시설의 설치공사를 하였다.원고는 이 사건 제1지구 내에 배수관로 등 수도시설을 설치하는 공사를 한 후 위 협의 및 택지개발촉진법 제25조의 규정에 따라 위 수도시설을 대구광역시에 기부채납하였다.
나)이 사건 제2지구(대구신서 혁신도시지구)
이 사건 제2지구에 관한 상수도 공급체계는 취수장→고산정수장→고산배수지→신서가압장→신서배수지→이 사건 제2지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 조례 제2조 제1호 가목이 정한 수도시설에 해당한다.
대구광역시는 제2지구 택지개발사업과 관련하여95억6,100만 원의 공사비를 들여 배수지2개소,가압장1개소 설치 공사를 하고 상수도관(D=400~600mm, L=3,060m)을 설치하는 등 이 사건 제2지구 외 수도시설의 설치공사를 하였다.원고는 이 사건 제2지구 내에 배수관로 등 수도시설을 설치하는 공사를 한 후 이를 대구광역시에 기부채납하였다.
다)이 사건 제3지구(대구 테크노폴리스 지구)
이 사건 제3지구에 관한 상수도 공급체계는 취수장→매곡정수장→매곡배수지→옥포가압장→옥포배수지→이 사건 제3지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 조례 제2조 제1호 가목이 정한 수도시설에 해당한다.
대구광역시는 제3지구 산업단지개발사업과 관련하여297억8,900만 원(생활용수 관련 사업비261억7,500만 원)의 공사비를 들여 가압장 및 배수지 확장,배수지1개소 신설,상수도관(D=1000~1200mm, L=13,824m)설치 공사를 하는 등 이 사건 제3지구 외 수도시설 설치공사를 하였다.원고는 이 사건 제3지구 내에 가압장1개소,배수지2개소,배수관로 등의 수도시설을 설치하는 공사를 시행한 후 이를 대구광역시에 기부채납하였다.
6)이 사건 각 택지개발사업이 완료될 무렵,원고 측에서 피고 측에‘택지개발사업비에 포함시킬 조성원가 산정을 위하여 필요하니 상수도 원인자부담금 부과 가능성 여부를 알려 달라’고 요청하자,피고 측은‘상수도 원인자부담금을 부과하게 되더라도 향후 주택건설사업자에게 할 것이므로,이 사건 각 택지개발사업에 대하여 원고에게 추가 부과될 것은 없다’는 취지로 답변하였다.
7)이 사건 각 택지개발사업에 따른 산업단지나 택지 조성이 완료된 이후 그 조성택지 등에 이 사건 각 주택건설사업을 비롯한 다수의 주택건설사업이 시행되었으나,그 공동주택 등 건축물의‘실제 수돗물 사용량’이 기존의 택지개발계획에서 예상한‘추정사용량’을 현저하게 초과하였다고 볼만한 자료는 없다.
라.구체적 판단
1)부과상대방이 아닌 자에 대한 원인자부담금 부과로 인한 하자
가)위 인정사실 및 인용증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 사정을 앞서 본 관련 법리에 비추어 보면,이 사건 각 택지개발지구에 대한 상수도 원인자부담금 납부의무자는 이 사건 각 택지개발사업을 시행한'택지개발사업자‘인 원고일 뿐이고(전체7,000세대 내지17,000세대의 각 공공주택을 위한 택지개발사업자로서 각 택지개발사업 전체에 대하여 하나의 원인자부담금 부과처분을 받을 지위에 있다),그 후 조성된 택지 일부에서 이 사건 각 주택건설사업을 시행한’주택건설사업자‘인 원고(전체7,000세대 내지17,000세대를 위한 택지 중 일부에서1,000세대 내외의 공동주택 등을 건설하는 각 주택건설사업을 시행한 자에 불과하고,이 사건 각 처분도 별지2 ‘원인자부담금 산정내역’과 같이 원고가 건설하는 공동주택 세대수 등을 기준으로 원인자부담금이 산정·부과되었다)는 그 부과대상이 될 수 없다고 할 것이다.그럼에도 피고들은 이 사건 각 택지개발사업에 따른 조성이 일응 완료된 시점에 그 택지개발사업자인 원고에게 전체 세대의 공공주택을 위한 택지개발사업에 대하여 하나의 상수도 원인자부담금 부과처분을 하지 않고,그 후 위 택지 중 일부에서 주택건설사업을 시행하는 주택건설사업자로부터 각각 급수신청을 받은 후에야 비로소 그 주택건설사업자인 원고에게 각 주택건설사업 부분에 한정된 규모의 상수도 원인자부담금만 부과하는 이 사건 각 처분을 하였을 뿐이다.
따라서 이 사건 각 처분은 상수도 원인자부담금 부과상대방이 될 수 없는 주택건설사업자에게 한 것으로 관계 법령을 위반한 하자가 있고,위 인정사실과 사정을 두루 감안하여 볼 때 이는 중대·명백한 하자에 해당하여 무효 내지 취소사유에 해당한다고 할 것이다.
나)한편 피고들은,설령 이 사건 각 처분이 위법하더라도,이 사건 각 처분을 취소하게 되면 지방자치단체의 재정과 예정된 상수도사업에 막대한 지장을 초래하고 그 손실이 일반 시민에게 돌아가게 되는 등 공공복리에 심각한 피해를 주게 되므로,사정판결로써 원고의 청구를 기각하여야 한다는 취지로 주장한다.
그러나 당연무효의 행정처분을 소송목적물로 하는 행정소송에서는 존치시킬 효력이 있는 행정행위가 없기 때문에 행정소송법 제28조 소정의 사정판결을 할 수 없다(대법원1996. 3. 22.선고95누5509판결 등 참조).
위와 같은 법리에 비추어 보면,이 사건 각 처분은 원인자부담금 납부의무를 부담하지 아니한 자에 대하여 이를 부과한 중대·명백한 하자가 있어 당연무효가 될 뿐이므로,사정판결을 할 여지가 없다고 할 것이다.따라서 이와 다른 전제에 선 피고들의 위 주장은 더 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
2)원인자부담금 부과사유 소멸 이후의 이중부과로 인한 하자
설령 이 사건 각 처분을 이 사건 각 택지개발사업의 시행자인 원고에 대한 것으로 볼 수 있다고 가정하더라도,이 사건 각 처분은 아래와 같은 이유로 상수도 원인자부담금 부과사유 소멸 이후의 이중부과에 해당하여 역시 무효 내지 취소사유가 있다고 할 것이다.
가)위 인정사실 및 인용증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면,원고는 이 사건 각 택지개발사업을 시행하면서, 2009년경부터2016년경까지 사이에 피고들의 상급기관인 상수도사업본부와의 지속적인 협의 및 협약을 거쳐 이 사건 각 택지개발에 필요한 수도시설을 원고의 비용으로 직접 신설하였으므로,수도법 제71조에 의한 원인자부담금 납부의무가 소멸하였다.설령 쌍방 간에 위 협의 내지 협약에 따른 사업비 정산이 남아 있다고 하더라도,이는 쌍방 협의에 의한 정산 절차를 통하여 정산할 수 있음은 별론으로 하되,행정청이 법령에 따라 일방적으로 부과하는 원인자부담금 부과절차로 정산할 수는 없다.게다가 원고의 위와 같은 수도공사는 이 사건 각 택지개발지구에 건축할 아파트 등 건축물에 수돗물을 공급하기 위한 것이고,위 택지개발지구에 건축되는 아파트 등 건축물의‘실제 수돗물 사용량’이 위와 같은 협의의 전제가 된‘추정 사용량’을 현저하게 초과하였다고 볼만한 사정도 없다.
나)이에 대하여 피고들은,원고가 시공한 상수도시설은 이 사건 각 택지개발지구 내 기간시설로서,택지개발촉진법 제8조,제9조,제25조,주택법 제28조 등에 따라 원고에게 설치의무가 있는 것이지,수도법 제70조에 의하여 수도사업자에게 설치의무가 있는 것이 아니므로,수도법 제71조에 의한 원인자부담금 납부의무가 소멸하는 것이 아니라는 취지로 주장한다.
그러나 아래에서 보는 바와 같이,원고 시공의 상수도시설은 원칙적으로 수도사업자에게 설치의무가 있는 것이나,당사자 사이의 협의에 따라 택지개발사업자인 원고가 이를 설치한 것으로 보인다.그 협의에 따르면,택지개발사업자인 원고와 상수도사업본부(또는 피고들)는 각자 맡은 수도시설 부분을 직접 시공한 후 공사비 정산을 할 수 있음은 별론으로 하되,택지개발사업자인 원고에게 별도의 상수도 원인자부담금을 부과할 수는 없다고 할 것이다.이와 다른 전제에 선 피고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
①수도시설의 설치 및 비용부담에 관하여는 수도법 제70조,제71조의 규정이 원칙적인 규정이라고 보아야 한다.이에 따르면 수도시설의 설치비용은 수도사업자(이 사건에서는 지방자치단체인 대구광역시)가 전부 부담하도록 하고 있고,예외적으로 그 비용의 전부 또는 일부를 원인제공자에게 부담하게 할 수 있도록 정하고 있을 뿐이다.
②택지개발촉진법 제14조에 의하여 준용되는 주택법 제28조 제1항은,주택건설사업을 시행하는 경우‘간선시설’에 해당하는 상수도시설의 설치의무는 지방자치단체에게 있는 것으로 정하면서,예외적으로 사업주체가 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 포함하여 설치하는 경우에는 그러하지 않다고 정하고 있다.택지개발촉진법 제8조,제9조,제25조,주택법 제28조 등의 규정에서도 원활한 택지개발과 이용을 위하여 택지개발사업자가 사업계획에 포함된 상수도시설 등 간선시설의 설치 및 기부채납을 규정하고 있다.
그러나 위와 같은 규정에 따라 사업계획에 포함시킬지 여부는 당사자들 사이의 합의를 전제로 하는 것이므로,위 규정들만으로‘간선시설’에 해당하는 상수도시설의 설치의무가 곧바로 택지개발사업자에게 이전된다고 보기는 어렵다.
③실제로 원고와 상수도사업본부는,이 사건 각 택지개발지구 내·외의 수도시설 설치에 관하여 앞서 본 바와 같은 협의를 하였고,그 내용은 이 사건 주택건설사업계획에 포함되어 있으므로,그 비용부담이나 원인자부담금 부과 여부는 당사자들 사이의 협의에 따라야 한다.위 협의에 의하면,택지개발사업자인 원고는 이 사건 각 택지개발지구 내에 수도시설을 설치하는 이외에 별도로 상수도 원인자부담금을 부담하지 않되,예상했던 설치비가 과다하거나 과소한 경우 추후 상호 정산할 의무가 있을 뿐이다.
④그밖에 피고들이 들고 있는‘산업입지 및 개발에 관한 법률’제33조,같은 법 시행령 제31조 제1항 제3호, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’제2조, ‘공동주택 분양가격 산정 등에 관한 규칙’제15조 제1항 등은,이 사건 각 택지개발지구 내에서의 상수도시설 설치나 그 비용 부담에 관한 직접적인 근거규정이 아니므로,이를 근거로 원고에게 상수도시설 설치의무가 있다고 할 수 없다.
다)또한 피고들은,원고가 이 사건 각 택지개발지구‘내·외’의 상수도시설 전부를 설치한 경우에만 수도법 시행령 제65조 제1항에 따른 협의로 인정되어야 한다는 취지로도 주장한다.
그러나 수도법 시행령 제65조 제1항에서 정하고 있는‘협의’는 당사자들의 구체적인 협의 내용에 따라 좌우되는 것이지,반드시 사업구역 내·외 모두를 설치하는 경우에만 위 규정에 따른‘협의’로 볼 것은 아니다.원고가 이 사건 각 택지개발지구‘내’의 상수도시설만을 설치하고,상수도사업본부(대구광역시)가 기존의 배수지 등 시설에서 이 사건 각 택지개발지구에 이르는‘지구 외’의 간선시설을 설치한 것은,원고와 상수도사업본부 사이의 앞서 본 바와 같은 협의 내지 협약의 결과일 뿐이다.
따라서 피고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
라)결국 원고에 대하여는 이 사건 각 택지개발사업에 따른 상수도 원인자부담금 부과사유가 소멸하였으므로,피고들은 원고에게 이 사건 각 택지개발지구에 건축하는 아파트 등 건축물과 관련하여 이 사건 조례 제5조 제1항에 따른 원인자부담금을 부과할 수 없다고 보아야 한다.그럼에도 피고들이 이 사건 각 처분을 통하여 원고에게 수도법상 원인자부담금을 재차 부과하였으므로,이 사건 각 처분은 원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 이행을 명한 하자가 있고,그 하자는 중대할 뿐만 아니라 명백하여 무효 내지 취소사유가 된다고 할 것이다.
3)소결론
따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법한 하자가 있고,그 하자는 중대·명백하므로 무효 내지 취소되어야 한다.
4.결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다(원고와 대구광역시장 사이의 제1심판결은 당심에서의 피고경정결정에 따른 소취하 간주로 실효되었다).
별지1
처분 목록
순번처분일자처분대상금액(원)처분청(피고)12016. 7. 1.북구 사수동 787 아파트338,040,000피고 1.대구광역시상수도사업본부 북부사업소장22016. 7. 1.북구 사수동 787 상가2,572,00032016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5BL 아파트91,800,000피고 2.대구광역시상수도사업본부 동부사업소장42016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5블럭 상가6,318,00052016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-6BL 아파트48,060,00062016. 8. 25.달성군 현풍면 중리 481 LH행복주택아파트275,940,000피고 3.대구광역시상수도사업본부 달성사업소장72016. 8. 25.달성군 현풍면 중리 481 LH행복주택아파트 상가1,296,00082016. 11. 1.동구 사복동 851번지(A-3B) 급수공사(아파트)293,760,000피고 2.대구광역시상수도사업본부 동부사업소장92016. 11. 3.동구 사복동 851번지(A-3B) 급수공사(상가)2,572,000
판례 · 대구고등법원
상수도원인자부담금 부과처분(급수구역)
2017누5592
선고 2022.08.12
일반행정
대구고등법원
법원
2022.08.12
선고일
2017누5592
사건번호
일반행정
사건종류
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판결요지
주택지구 조성사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우, 수도법령에 따른 상수도 원인자부담금 납부의무는 주택지구 조성사업의 시행자(택지개발사업자)가 부담하는 것이 원칙이고, 해당 건축물이 원래 주택지구 조성사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 조성된 토지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자(주택건설사업자)는 별도로 상수도 원인자부담금 납부의무를 부담하지 않음.
전문
심급
2심
세목
세외수입
주문
1. 피고들이 원고에 대하여 한 별지1 ‘처분 목록’ 기재 각 원인자부담금 부과처분을 모두 취소한다.
2. 원고와 피고들 사이의 소송비용은 피고들이 부담한다.
이유
▣청 구 취 지
주문과 같다[원고는 제1심에서‘대구광역시장’을 상대로 위 처분들의 취소를 구하는 소를 제기하여 제1심판결을 선고받은 후 이 법원에서 피고경정신청을 하였고,이 법원은 행정소송법 제14조 제1항에 따라 피고를‘대구광역시장’에서‘1.대구광역시 상수도사업본부 북부사업소장, 2.대구광역시 상수도사업본부 동부사업소장, 3.대구광역시 상수도사업본부 달성사업소장’으로 경정하는 허가를 하였다.이 경우 종전 피고에 대한 소송은 취하된 것으로 보고(행정소송법 제14조 제6항,제5항),새로운 피고에 대한 소송은 처음에 소를 제기한 때에 제기된 것으로 보므로(같은 조 제6항,제4항),종전 피고인‘대구광역시장’에 대한 소송은 취하 간주되어 제1심판결은 실효되었고,이 법원의 심판대상은 경정된 피고들에 대한 위 처분들의 취소청구이다.].
▣이 유
1.처분의 경위
가.대구금호지구 택지개발사업
1)대한주택공사(2009. 10. 1.한국토지공사와 합병되어 원고가 되었다.이하 합병 전후를 불문하고‘원고’라고만 한다)는2003. 12. 31.건설교통부장관으로부터 택지개발촉진법 제3조,제7조에 따라 사업지구를 대구 북구 금호동,사수동 일원956,479㎡로 하는‘대구금호 택지개발예정지구’의 사업시행자로 지정되었다(건설교통부 고시 제2003-332호,이하 위 사업을‘제1지구 택지개발사업’이라 하고,위 지구를‘이 사건 제1지구’라 한다).원고는2005. 10. 10.대구광역시장으로부터 이 사건 제1지구에 관하여‘대구금호 택지개발사업 예정지구 지정변경 및 개발계획 승인’을 받았는데,당시 수용될 인구 및 주택에 관한 계획으로 공동주택 건설세대수는 총7,190세대(수용인구23,294명,총 면적337,920.6㎡)이고,그 중A1블록은1,077세대(3,489명), A2블록은1,054세대(3,415명), A3블록은1,264세대(4,095명), B1블록은343세대(1,111명), B2블록은906세대(2,935명), B3블록은1,042세대(3,376명), C1블록은757세대(2,253명), C2블록은484세대(1,568명), C3블록은263세대(852명)로 계획되어 있었다(대구광역시 고시 제2005-215호).
2)원고는 제1지구 택지개발사업을 완료한 후 이 사건 제1지구 중A3블록(대구 북구 사수동787일원45,676.6㎡)에 아파트1,023세대(별지1 '처분 목록'중 순번1번)및 상가(별지1 '처분 목록'중 순번2번)등의 주택건설사업 시행자로 지정되어(대구광역시 고시 제2015-162호),위 아파트 등을 신축하면서 피고 대구광역시 상수도사업본부 북부사업소장에게 급수공사를 신청하였다.
3)이에 대하여 피고 대구광역시 상수도사업본부 북부사업소장은2016. 7. 1.원고의 급수공사신청을 승인하면서 원고에게,수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및‘대구광역시 상수도원인자부담금 징수 조례’(이하‘이 사건 조례’라 한다)제2조 제1호 가목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1 '처분 목록'순번1, 2번과 같은 원인자부담금 부과처분을 하였다.
나.대구신서 혁신도시 택지개발사업
1)원고는 택지개발촉진법 제3조,제7조에 따라2005. 3. 25.건설교통부장관으로부터,택지개발예정지구를 대구 동구 신서동,동내동,각산동,율암동,상매동,대림동,숙천동,괴전동,사복동 일원4,390,000㎡(4,216,473.3㎡등으로 변경)로,사업시행기간을2007. 4. 13. ~ 2013. 12. 31.(2015. 12. 31.등으로 연장)로 정하여 약11개의 공공기관 및 약7,000세대의 공동주택 등의 건축부지를 조성하는 내용의’대구신서 택지개발사업‘의 시행자로 지정되었다(건설교통부 고시 제2005-68호,이하 위 사업을‘제2지구 택지개발사업’이라 하고,위 지구를‘이 사건 제2지구’라 한다).
이후 이 사건 제2지구가 속한‘택지개발예정지구’는‘공공주택건설 등에 관한 특별법’및‘공공주택 특별법’의 제·개정 등에 따라‘공공주택지구’로 변경·지정되었다.
2)원고는 이 사건 제2지구에 관하여 건설교통부장관으로부터, 2007. 5. 30. ‘택지개발계획 승인’을 받고(건설교통부 고시 제2007-193호), 2007. 9. 5. ‘대구신서 혁신도시 택지개발사업 개발계획 변경 및 실시계획 승인’을 받은 후(건설교통부 고시 제2007-338호), 2008. 7. 2.국토해양부장관으로부터‘대구신서 혁신도시(택지)개발사업 개발계획 변경 승인’을 받았고(국토해양부 고시 제2009-1178호), 2015. 12. 31.국토교통부장관으로부터‘대구신서 혁신도시(공공주택지구)개발사업 예정지구 지정 변경,개발계획 및 실시계획(지구계획)변경 승인’을 받는 등 추가 변경승인을 받았다(국토교통부 고시 제2015-1083호).
3)원고는2015. 12. 31.경 제2지구 택지개발사업 중 아래의 이 사건 주택건설사업 등의 공공주택건설사업에 필요한 택지개발사업을 일응 완료하였다.그 무렵부터2020년경까지 제2지구 택지개발사업으로 조성된 택지343,859.9㎡에서 약8,000세대에 가까운 주택건설사업이 승인 및 시행되었는데,실제 약7,376세대(= A1블록572세대2017. 9.입주＋A2블록1,082세대2016. 2.입주＋A3블록1,088세대2017. 1.입주＋A4블록477세대2020. 3.입주＋A5블록340세대2016. 10.입주＋A6블록178세대2016. 10.입주+ A7블록822세대2018. 1.입주＋B1블록479세대2015. 2.입주＋B2블록429세대2015. 8.입주＋B3블록448세대2014. 9.입주+ B4블록350세대2017. 9.입주+ B5블록487세대2015. 12.입주+ B6블록244세대2016. 6.입주+ B7블록380세대2016. 6.입주)의 공동주택과 상가 및 단독주택 등이 건축되었다.
4)원고는 이 사건 제2지구 중A3블록(대구 동구 사복동851일원31,682.7㎡) 1,088세대, A5블록(대구 동구 숙천동386일원15,805.1㎡) 178세대, A6블록(대구 동구 숙천동381일원8,410.8㎡) 178세대, B5블록(대구 동구 사복동838일대28,888.9㎡) 487세대의 공동주택과A3블록, A5블록의 상가를 건축하는 공공주택건설사업을 시행하였다(국토교통부 고시 제2013-936호).
5)원고는2012. 12. 31.경까지 제2지구 택지개발사업을 완료한 후 이 사건 제2지구에 아파트,상가 등을 건축하는 주택건설사업 시행자로서 위 아파트,상가 등(별지1 '처분 목록'순번3내지5, 8, 9번)을 순차로 신축하면서 피고 대구광역시 상수도사업본부 동부사업소장에게 이에 대한 급수공사를 신청하였다.
6)이에 대하여 피고 대구광역시 상수도사업본부 동부사업소장은 원고의 급수공사신청을 승인하면서 원고에게,수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 조례 제2조 제1호 가목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라, 2016. 7. 1.별지1 '처분 목록'순번3내지5번 기재 각 원인자부담금을, 2016. 11. 1.같은 목록 순번8번 기재 원인자부담금을, 2016. 11. 3.같은 목록 순번9번 기재 원인자부담금을 각 부과하였다.
다.대구테크노폴리스 일반산업단지 개발사업
1)원고는2007. 12. 24. ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’제7조,제18조에 따라 대구광역시장으로부터 사업시행기간을2006. 12. 29. ~ 2015. 12. 31.로,사업시행구역을 대구 달성군 현풍면,유가면 일원7,268,853㎡등으로 정하여 산업단지의 부지를 조성하는‘대구테크노폴리스 일반산업단지 개발사업’의 시행자로 지정되었다(대구광역시 고시 제2007-220호,이하 위 사업을‘제3지구 산업단지개발사업’이라 하고,제1, 2, 3지구 산업단지 및 택지개발사업을 통틀어‘이 사건 각 택지개발사업’이라 하며,위 지구를‘이 사건 제3지구’라 하고,이 사건 제1내지3지구를 통틀어‘이 사건 각 택지개발지구’라 한다).
2)이 사건 제3지구는2008. 5. 6.대구경북경제자유구역으로 지정·고시된 후(지식경제부 고시 제2008-36호)여러 차례 계획변경이 이루어졌는데, 2013. 12. 20.고시된‘대구경북경제자유구역 테크노폴리스 일반산업단지 개발계획 변경 및 지형도면’에 의하면,당시 제3지구 산업단지개발사업의 사업구역 면적은7,261,763㎡,인구수용계획은17,930세대(50,204명)이고 그 중 공동주택은16,044세대(인구44,923명)이며,공공시설용지 중 배수지11,411.7㎡가 계획되어 있었다(대구경북경제자유구역청 고시 제2013-32호).
3)원고는2014. 10. 30. ‘공공주택건설 등에 관한 특별법’제35조 제1항에 따라 국토교통부장관으로부터 착공예정일을2017. 7.로 정하여 이 사건 제3지구 중A7블록(대구 달성군 현풍면 중리481일원24,841.3㎡)에1,022세대 아파트와 부대·복리시설을 건설하는 내용의 주택건설사업의 사업계획을 승인받았다(국토교통부 고시 제2014-645호).
4)원고는 제3지구 산업단지개발사업을 완료한 부지에 위 주택건설사업의 시행으로 아파트 등을 순차로 건축하면서 피고 대구광역시 상수도사업본부 달성사업소장에게 위 아파트·상가(별지1 '처분 목록'중 순번6, 7번)에 대하여 급수공사를 신청하였다.
5)이에 대하여 피고 대구광역시 상수도사업본부 달성사업소장은2016. 8. 25.원고의 급수공사신청을 승인하면서 원고에게,수도법 제71조 제1항,같은 법 시행령 제65조 및 이 사건 조례 제2조 제1호 가목,제5조 제1항,제6조 제1항[별표1]에 따라 별지1 '처분 목록'순번6, 7번 기재 각 원인자부담금 부과처분을 하였다(이하 피고들의 이 사건 제1, 2, 3지구에 관한 위 각 원인자부담금 부과처분을‘이 사건 각 처분’이라 한다).
라.원인자부담금 산정 내역
원인자부담금의 구체적인 산정 내역은 별지2 ‘원인자부담금 산정 내역’기재와 같다.
인정근거
다툼 없는 사실,갑 제1내지20, 27, 28호증(가지번호 있는 것은 이를 포함한다.이하 같다),을 제51, 52, 54호증의 각 기재,변론 전체의 취지2.본안 전 항변에 대한 판단
가.피고들의 주장
원고가 이 사건 각 처분에 대하여 이 사건 조례 제9조에 정하고 있는 이의신청 절차를 거치지 않은 상태에서 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 것은 부적법하므로,이 사건 소는 각하되어야 한다.
나.판단
원고가 이 사건 각 처분에 대하여 이의신청 절차를 거치지 않은 채 이 사건 소를 제기한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.그러나 행정소송법 제18조 제1항은“취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다.다만,다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다’고 규정하고 있고,위 규정에 의하면,원칙적으로 단지 행정심판을 제기할 수 있다는 근거 규정만이 있는 처분에 대하여는 행정심판을 제기하지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있다(대법원1999. 12. 20.자99무42결정 등 참조).
이 사건 조례는 행정소송법 제18조 제1항의‘법률’에 해당하지 않을 뿐만 아니라,이의신청 절차를 임의적 절차로 규정하고 있으므로,원고는 이 사건 각 처분에 대하여 이의신청을 제기하지 않고 바로 행정소송을 제기할 수 있다고 할 것이다.따라서 피고들의 본안 전 항변은 이유 없다.
3.이 사건 각 처분의 적법 여부
가.원고의 주장
원고는,이 사건 각 처분이 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다는 취지로 주장한다.
1)원인자부담금 부과상대방이 아닌 자에 대한 부과
수도법령에서 정한 상수도 원인자부담금은 원인제공자인‘택지개발사업자’에게 부과되어야 하는데,이 사건 각 처분은‘주택건설사업자’인 원고로부터 급수신청을 받은 다음 그‘주택건설사업자’인 원고에게 부과되었으므로 위법하다.
2)부담금 이중부과금지 원칙을 위반한 부과
설령 이 사건 각 처분이‘택지개발사업자’인 원고에게 부과되었다고 하더라도,원고는 피고들과의 협의에 따라 이 사건 각 택지개발사업의 수도공급을 위하여 필요한 수도시설 공사 등을 직접 시행하여 그 협의를 이행하였으므로,수도법 제71조에 의한 원인자부담금 부과사유가 소멸하였다.따라서 그 후에 다시 원인자부담금을 부과한 이 사건 각 처분은 부담금 이중부과금지 원칙을 위반하여 부과된 것으로 위법하다.
3)원인자부담금 부과절차를 위반한 부과
만약 원고와 피고들 사이에 이 사건 각 택지개발사업에 따른 상수도 원인자부담금에 관한 협의가 없었다면,그 자체로 수도법 시행령 제65조에서 정한 협의를 미이행한 위법이 있는 것이므로,이 사건 각 처분은 절차적 하자가 있어서 위법하다.
나.관계 법령 및 관련 법리
이 사건에 관계된 주요 법령은 별지3 ‘관계 법령’기재와 같다.그중 상수도 원인자부담금에 관련된 구체적인 법령 및 법리는 아래와 같다.
1)관계 법령의 구체적 규정
가)수도법 제3조는, ‘수도’를 관로(管路),그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수ㆍ저수ㆍ도수ㆍ정수ㆍ송수ㆍ배수시설,급수설비,그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ‘수도공사’를 수도시설을 신설ㆍ증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 정의하고 있다.
수도법 제71조 제1항,제2항은,수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있고,이에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다.그 위임에 따른 수도법 시행령 제65조 제1항은“수도사업자는 법 제71조 제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조 제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.”라고 규정하고 있다.같은 조 제3항,제6항은 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공하는 자에 대한 원인자부담금은‘수도시설 신설ㆍ증설 비용’등을 합산한 금액으로 하고(제3항),비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다(제6항).
나)위와 같은 수도법령의 위임에 따라 제정된 이 사건 조례는 상수도 원인자부담금의 구분 및 부과대상을 아래와 같이 규정하였다(대구광역시는2014. 6. 30.이 사건 조례를 제정하기 전에는,구 지방자치법령 등의 위임에 따라 제정된‘대구광역시 수도급수 조례’에서 급수공사 시의‘시설분담금’에 관한 규정만을 두고 있었을 뿐,상수도 원인자부담금에 관한 조례 규정을 두지 않았다).
○이 사건 조례 제2조 제1호는‘상수도 원인자부담금’을 다음과 같이 정의하고 있다.
“원인자부담금”이란 수도공사 또는 다른 행위를 행함에 있어 비용발생의 원인을 제공한 자가 그로 인해 소요되는 비용을 부담하는 금액으로서 다음 각 목과 같이 구분한다.
가목.수돗물을 다량으로 이용하는 시설을 설치함으로써 수도시설의 신설 또는 증설 등이 필요한 경우에 당해 공사에 소요되는 비용을 그 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것(물을 이용하는 시설을 설치하여 기존의 수도시설을 이용함으로써 장래 수도시설의 신·증설을 유발시키는 경우도 포함한다)
나목.다른 공사 또는 다른 행위로 인해 이미 설치된 수도시설의 개조 및 이설과 수선·철거 등이 필요한 경우에 그 소요비용을 당해 공사의 원인을 제공한 자에게 부담시키는 것
다목.수도시설을 손괴하거나 수도공사의 하자로 누수가 발생한 경우 그로 인한 수도시설의 수선 및 유지비용이나 손괴예방을 위하여 필요한 시설의 설치비용을 사업자 또는 행위자에게 부담시키는 것
○이 사건 조례 제5조 제1항은 상수도 원인자부담금 부과대상 및 범위에 관하여“제2조 제1호에 따른 원인자부담금은 급수구역 내에 위치하는 건축물 등에 수돗물을 공급하는 경우에 기존에 소요된 수도시설의 건설비를 수돗물을 사용할 자에게 부담시키는 비용으로서 건축물의 증·개축 등으로 시설용량을 증가하는 경우를 포함하며,시설용량 증가 시에는 증가된 용량에 한하여 원인자부담금을 부과한다.”라고 규정하였다.
○이 사건 조례 제6조 제1항[별표1]은 상수도 원인자부담금 산정기준을 구체적으로 규정하고 있는데,급수인입관경13㎜의 경우는270,000원,급수인입관경50㎜의 경우는6,318,000원을 단위 금액으로 정하고 있다.
2)관련 법리
○주택지구 조성사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우,수도법령에 따른 상수도 원인자부담금 납부의무는 주택지구 조성사업의 시행자(택지개발사업자)가 부담하는 것이 원칙이고,해당 건축물이 원래 주택지구 조성사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 조성된 토지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자(주택건설사업자)는 별도로 상수도 원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다.그리고 그 납부의무자가 아닌 주택건설사업자에 상수도 원인자부담금을 부과한 처분은 그 하자가 중대ㆍ명백하여 당연무효이다(대법원2020. 7. 29.선고2020두30788판결 등 참조).
○‘부담금관리 기본법’제5조 제1항은“부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며,특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다.
수도법령 등에 따르면,수도사업자는 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등을 정할 때 우선 원인제공자와 협의하여야 하는데,이러한 협의는 일반적으로 원인제공자가 시행하는 사업으로 인해 유발되는‘수돗물 사용량 추정치’에 근거해서 이루어지며,협의가 이루어지지 않으면 수도사업자는 수돗물 사용량에 따라 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 부담금액을 정하여 원인제공자에게 부과하게 된다.
수도사업자와 원인제공자 사이에 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 관한 협의가 이루어지고 원인제공자가 이를 이행한 경우에는,원인제공자가 수도사업자와의 협의에 따른 원인자부담금을 납부한 경우뿐만 아니라,원인제공자의 비용으로 수도시설의 신설ㆍ증설 등의 공사를 직접 시행하기로 협의하고 원인제공자가 이를 이행한 경우에도 이를 통해 수도법 제71조 제1항에서 정한 수도공사 등에 필요한 비용을 부담한 것으로 볼 수 있다.따라서 해당 사업으로 설치된 주택단지나 산업시설 등의‘실제 수돗물 사용량’이 협의의 전제가 된‘추정 사용량’을 현저하게 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한,수도법 제71조 제1항,제2항에 의한 원인자부담금 부과사유는 소멸하였다고 보아야 한다(대법원2021. 4. 15.선고2019두46923판결 등 참조).
원인제공자가 해당 사업과 관련하여 수도사업자와의 협의에 따라 비용을 부담했음에도,해당 사업으로 설치된 주택·산업단지 안에서 원인제공자나 그로부터 용지를 분양받은 자가 개별 건축행위를 하는 때에 수도법상 원인자부담금을 납부하여야 한다면,이는 상수도 원인자부담금에 관한 관계 법령 및 부담금의 이중부과를 금지한’부담금관리 기본법‘제5조 제1항에 위반된다(대법원2021. 7. 8.선고2017두43791판결 등 참조).그리고 위와 같이 이미 협의를 통해 수도시설의 신ㆍ증설 등의 공사를 시행함으로써 원인자부담금 부과의무가 소멸하였음에도 택지개발사업자에게 수도법상 원인자부담금을 부과한 처분은,원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 이행을 명한 것으로서 하자가 중대할 뿐만 아니라 명백하므로 당연 무효이다(대법원2021. 4. 8.선고2015두38788판결 등 참조).
다.인정사실
위 인용증거들과 갑 제30호증,을 제2내지8, 29내지31, 33, 34, 36, 39, 41, 42, 53, 59, 60호증[을 제59호증은 동시진행사건인 대구고등법원2021누2804호의 증인 노영의(이 사건 각 택지개발사업 당시 한국○○공사의 담당 직원)의 증언녹취서이다]의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면,다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1)원고는 이 사건 각 택지개발사업에 관하여,대구광역시 상수도사업본부(이하‘상수도사업본부’라고만 한다)를 비롯한 유관기관과의 협의를 거쳐,국토해양부장관 등으로부터 그 실시계획을 승인받았다.그 실시계획에는 수용될 인구 및 주택에 관한 계획,토지 이용계획,도로 및 공원,전기공급설비 등 기반시설 설치 계획이 포함되어 있다.
2)원고는 그 후 여러 차례에 걸쳐 이 사건 각 택지개발사업의 사업계획을 변경하면서 인구 및 주택,토지이용계획 등에 관한 실시계획의 변경승인을 받기 위하여,택지개발촉진법을 비롯한 관련 법령에서 정한 각종 인·허가나 그 의제에 필요한 협의절차를 모두 준수하였고,변경(안)에 그 협의 내용을 반영하였다.이에 따라 원고는 국토해양부장관 등으로부터 각 실시계획(변경)의 승인을 받아 이 사건 각 택지개발사업을 수행하였다.
3)원고와 상수도사업본부는, 2009년경부터2016년경까지 사이에 이 사건 각 택지개발사업과 관련하여 설치하는 상수도시설에 관하여 그 설치 대상,시공 주체,시공 방법,귀속,조성원가 산정,상수도 원인자부담금의 납부 여부 등에 관하여 지속적으로 협의를 해 왔다.
4)원고와 상수도사업본부는 이 사건 각 택지개발사업 외에 그 무렵 대구광역시에서 진행되던 대구연경지구 택지개발사업,대구대곡2지구 택지개발사업 등에서,각 사업지구 내·외의 상수도시설 설치 및 정산에 관하여 거의 동일한 내용의 협의 내지 협약을 체결하였는데,그 요지는 아래와 같다(제2지구 택지개발사업 등에 관하여는 그에 관한 협약서까지 작성되어 있고,이 사건 각 택지개발사업 당시 한국○○공사의 담당 직원인 위 증인 노영의는“당시 대구광역시 각 현장의 경우,협약서 작성 여부를 불문하고 협의 내지 협약 내용은 거의 비슷하다”라는취지로 증언하고 있다).
① “이 사건 사업지구 내”의 상수도시설은 택지개발사업자인 한국○○공사 대구경북지역본부가 설치하고, ② “이 사건 사업지구 외부”로부터 수돗물을 끌어오기 위한 상수도시설은 대구광역시 상수도사업본부가 설치하며, ③ 대구광역시 상수도사업본부와 한국○○공사 대구경북지역본부는 상수도설치사업 완료 후 사업비를 정산한다.
5)원고와 피고들은 이 사건 각 택지개발사업의 상수도시설 설치 및 정산에 관한 위와 같은 협의 내지 협약에 따라 아래와 같이 각 지구별 수도시설의 설치·공사를 시행하였다.
가)이 사건 제1지구(대구금호지구)
이 사건 제1지구에 관한 상수도 공급체계는 취수장→문산정수장→부곡배수지→이 사건 제1지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 조례 제2조 제1호 가목이 정한 수도시설에 해당한다.
대구광역시는 제1지구 택지개발사업과 관련하여 약8억9,500만 원의 공사비를 들여 상수도관(D=500㎜, L=2,378m)을 설치하는 등 이 사건 제1지구 외 수도시설의 설치공사를 하였다.원고는 이 사건 제1지구 내에 배수관로 등 수도시설을 설치하는 공사를 한 후 위 협의 및 택지개발촉진법 제25조의 규정에 따라 위 수도시설을 대구광역시에 기부채납하였다.
나)이 사건 제2지구(대구신서 혁신도시지구)
이 사건 제2지구에 관한 상수도 공급체계는 취수장→고산정수장→고산배수지→신서가압장→신서배수지→이 사건 제2지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 조례 제2조 제1호 가목이 정한 수도시설에 해당한다.
대구광역시는 제2지구 택지개발사업과 관련하여95억6,100만 원의 공사비를 들여 배수지2개소,가압장1개소 설치 공사를 하고 상수도관(D=400~600mm, L=3,060m)을 설치하는 등 이 사건 제2지구 외 수도시설의 설치공사를 하였다.원고는 이 사건 제2지구 내에 배수관로 등 수도시설을 설치하는 공사를 한 후 이를 대구광역시에 기부채납하였다.
다)이 사건 제3지구(대구 테크노폴리스 지구)
이 사건 제3지구에 관한 상수도 공급체계는 취수장→매곡정수장→매곡배수지→옥포가압장→옥포배수지→이 사건 제3지구 내 개별 건축물의 체계로 이루어지고,위 체계에 따른 시설 모두가 수도법 및 그 시행령과 이 사건 조례 제2조 제1호 가목이 정한 수도시설에 해당한다.
대구광역시는 제3지구 산업단지개발사업과 관련하여297억8,900만 원(생활용수 관련 사업비261억7,500만 원)의 공사비를 들여 가압장 및 배수지 확장,배수지1개소 신설,상수도관(D=1000~1200mm, L=13,824m)설치 공사를 하는 등 이 사건 제3지구 외 수도시설 설치공사를 하였다.원고는 이 사건 제3지구 내에 가압장1개소,배수지2개소,배수관로 등의 수도시설을 설치하는 공사를 시행한 후 이를 대구광역시에 기부채납하였다.
6)이 사건 각 택지개발사업이 완료될 무렵,원고 측에서 피고 측에‘택지개발사업비에 포함시킬 조성원가 산정을 위하여 필요하니 상수도 원인자부담금 부과 가능성 여부를 알려 달라’고 요청하자,피고 측은‘상수도 원인자부담금을 부과하게 되더라도 향후 주택건설사업자에게 할 것이므로,이 사건 각 택지개발사업에 대하여 원고에게 추가 부과될 것은 없다’는 취지로 답변하였다.
7)이 사건 각 택지개발사업에 따른 산업단지나 택지 조성이 완료된 이후 그 조성택지 등에 이 사건 각 주택건설사업을 비롯한 다수의 주택건설사업이 시행되었으나,그 공동주택 등 건축물의‘실제 수돗물 사용량’이 기존의 택지개발계획에서 예상한‘추정사용량’을 현저하게 초과하였다고 볼만한 자료는 없다.
라.구체적 판단
1)부과상대방이 아닌 자에 대한 원인자부담금 부과로 인한 하자
가)위 인정사실 및 인용증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 사정을 앞서 본 관련 법리에 비추어 보면,이 사건 각 택지개발지구에 대한 상수도 원인자부담금 납부의무자는 이 사건 각 택지개발사업을 시행한'택지개발사업자‘인 원고일 뿐이고(전체7,000세대 내지17,000세대의 각 공공주택을 위한 택지개발사업자로서 각 택지개발사업 전체에 대하여 하나의 원인자부담금 부과처분을 받을 지위에 있다),그 후 조성된 택지 일부에서 이 사건 각 주택건설사업을 시행한’주택건설사업자‘인 원고(전체7,000세대 내지17,000세대를 위한 택지 중 일부에서1,000세대 내외의 공동주택 등을 건설하는 각 주택건설사업을 시행한 자에 불과하고,이 사건 각 처분도 별지2 ‘원인자부담금 산정내역’과 같이 원고가 건설하는 공동주택 세대수 등을 기준으로 원인자부담금이 산정·부과되었다)는 그 부과대상이 될 수 없다고 할 것이다.그럼에도 피고들은 이 사건 각 택지개발사업에 따른 조성이 일응 완료된 시점에 그 택지개발사업자인 원고에게 전체 세대의 공공주택을 위한 택지개발사업에 대하여 하나의 상수도 원인자부담금 부과처분을 하지 않고,그 후 위 택지 중 일부에서 주택건설사업을 시행하는 주택건설사업자로부터 각각 급수신청을 받은 후에야 비로소 그 주택건설사업자인 원고에게 각 주택건설사업 부분에 한정된 규모의 상수도 원인자부담금만 부과하는 이 사건 각 처분을 하였을 뿐이다.
따라서 이 사건 각 처분은 상수도 원인자부담금 부과상대방이 될 수 없는 주택건설사업자에게 한 것으로 관계 법령을 위반한 하자가 있고,위 인정사실과 사정을 두루 감안하여 볼 때 이는 중대·명백한 하자에 해당하여 무효 내지 취소사유에 해당한다고 할 것이다.
나)한편 피고들은,설령 이 사건 각 처분이 위법하더라도,이 사건 각 처분을 취소하게 되면 지방자치단체의 재정과 예정된 상수도사업에 막대한 지장을 초래하고 그 손실이 일반 시민에게 돌아가게 되는 등 공공복리에 심각한 피해를 주게 되므로,사정판결로써 원고의 청구를 기각하여야 한다는 취지로 주장한다.
그러나 당연무효의 행정처분을 소송목적물로 하는 행정소송에서는 존치시킬 효력이 있는 행정행위가 없기 때문에 행정소송법 제28조 소정의 사정판결을 할 수 없다(대법원1996. 3. 22.선고95누5509판결 등 참조).
위와 같은 법리에 비추어 보면,이 사건 각 처분은 원인자부담금 납부의무를 부담하지 아니한 자에 대하여 이를 부과한 중대·명백한 하자가 있어 당연무효가 될 뿐이므로,사정판결을 할 여지가 없다고 할 것이다.따라서 이와 다른 전제에 선 피고들의 위 주장은 더 살펴볼 필요 없이 이유 없다.
2)원인자부담금 부과사유 소멸 이후의 이중부과로 인한 하자
설령 이 사건 각 처분을 이 사건 각 택지개발사업의 시행자인 원고에 대한 것으로 볼 수 있다고 가정하더라도,이 사건 각 처분은 아래와 같은 이유로 상수도 원인자부담금 부과사유 소멸 이후의 이중부과에 해당하여 역시 무효 내지 취소사유가 있다고 할 것이다.
가)위 인정사실 및 인용증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면,원고는 이 사건 각 택지개발사업을 시행하면서, 2009년경부터2016년경까지 사이에 피고들의 상급기관인 상수도사업본부와의 지속적인 협의 및 협약을 거쳐 이 사건 각 택지개발에 필요한 수도시설을 원고의 비용으로 직접 신설하였으므로,수도법 제71조에 의한 원인자부담금 납부의무가 소멸하였다.설령 쌍방 간에 위 협의 내지 협약에 따른 사업비 정산이 남아 있다고 하더라도,이는 쌍방 협의에 의한 정산 절차를 통하여 정산할 수 있음은 별론으로 하되,행정청이 법령에 따라 일방적으로 부과하는 원인자부담금 부과절차로 정산할 수는 없다.게다가 원고의 위와 같은 수도공사는 이 사건 각 택지개발지구에 건축할 아파트 등 건축물에 수돗물을 공급하기 위한 것이고,위 택지개발지구에 건축되는 아파트 등 건축물의‘실제 수돗물 사용량’이 위와 같은 협의의 전제가 된‘추정 사용량’을 현저하게 초과하였다고 볼만한 사정도 없다.
나)이에 대하여 피고들은,원고가 시공한 상수도시설은 이 사건 각 택지개발지구 내 기간시설로서,택지개발촉진법 제8조,제9조,제25조,주택법 제28조 등에 따라 원고에게 설치의무가 있는 것이지,수도법 제70조에 의하여 수도사업자에게 설치의무가 있는 것이 아니므로,수도법 제71조에 의한 원인자부담금 납부의무가 소멸하는 것이 아니라는 취지로 주장한다.
그러나 아래에서 보는 바와 같이,원고 시공의 상수도시설은 원칙적으로 수도사업자에게 설치의무가 있는 것이나,당사자 사이의 협의에 따라 택지개발사업자인 원고가 이를 설치한 것으로 보인다.그 협의에 따르면,택지개발사업자인 원고와 상수도사업본부(또는 피고들)는 각자 맡은 수도시설 부분을 직접 시공한 후 공사비 정산을 할 수 있음은 별론으로 하되,택지개발사업자인 원고에게 별도의 상수도 원인자부담금을 부과할 수는 없다고 할 것이다.이와 다른 전제에 선 피고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
①수도시설의 설치 및 비용부담에 관하여는 수도법 제70조,제71조의 규정이 원칙적인 규정이라고 보아야 한다.이에 따르면 수도시설의 설치비용은 수도사업자(이 사건에서는 지방자치단체인 대구광역시)가 전부 부담하도록 하고 있고,예외적으로 그 비용의 전부 또는 일부를 원인제공자에게 부담하게 할 수 있도록 정하고 있을 뿐이다.
②택지개발촉진법 제14조에 의하여 준용되는 주택법 제28조 제1항은,주택건설사업을 시행하는 경우‘간선시설’에 해당하는 상수도시설의 설치의무는 지방자치단체에게 있는 것으로 정하면서,예외적으로 사업주체가 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획에 포함하여 설치하는 경우에는 그러하지 않다고 정하고 있다.택지개발촉진법 제8조,제9조,제25조,주택법 제28조 등의 규정에서도 원활한 택지개발과 이용을 위하여 택지개발사업자가 사업계획에 포함된 상수도시설 등 간선시설의 설치 및 기부채납을 규정하고 있다.
그러나 위와 같은 규정에 따라 사업계획에 포함시킬지 여부는 당사자들 사이의 합의를 전제로 하는 것이므로,위 규정들만으로‘간선시설’에 해당하는 상수도시설의 설치의무가 곧바로 택지개발사업자에게 이전된다고 보기는 어렵다.
③실제로 원고와 상수도사업본부는,이 사건 각 택지개발지구 내·외의 수도시설 설치에 관하여 앞서 본 바와 같은 협의를 하였고,그 내용은 이 사건 주택건설사업계획에 포함되어 있으므로,그 비용부담이나 원인자부담금 부과 여부는 당사자들 사이의 협의에 따라야 한다.위 협의에 의하면,택지개발사업자인 원고는 이 사건 각 택지개발지구 내에 수도시설을 설치하는 이외에 별도로 상수도 원인자부담금을 부담하지 않되,예상했던 설치비가 과다하거나 과소한 경우 추후 상호 정산할 의무가 있을 뿐이다.
④그밖에 피고들이 들고 있는‘산업입지 및 개발에 관한 법률’제33조,같은 법 시행령 제31조 제1항 제3호, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’제2조, ‘공동주택 분양가격 산정 등에 관한 규칙’제15조 제1항 등은,이 사건 각 택지개발지구 내에서의 상수도시설 설치나 그 비용 부담에 관한 직접적인 근거규정이 아니므로,이를 근거로 원고에게 상수도시설 설치의무가 있다고 할 수 없다.
다)또한 피고들은,원고가 이 사건 각 택지개발지구‘내·외’의 상수도시설 전부를 설치한 경우에만 수도법 시행령 제65조 제1항에 따른 협의로 인정되어야 한다는 취지로도 주장한다.
그러나 수도법 시행령 제65조 제1항에서 정하고 있는‘협의’는 당사자들의 구체적인 협의 내용에 따라 좌우되는 것이지,반드시 사업구역 내·외 모두를 설치하는 경우에만 위 규정에 따른‘협의’로 볼 것은 아니다.원고가 이 사건 각 택지개발지구‘내’의 상수도시설만을 설치하고,상수도사업본부(대구광역시)가 기존의 배수지 등 시설에서 이 사건 각 택지개발지구에 이르는‘지구 외’의 간선시설을 설치한 것은,원고와 상수도사업본부 사이의 앞서 본 바와 같은 협의 내지 협약의 결과일 뿐이다.
따라서 피고들의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
라)결국 원고에 대하여는 이 사건 각 택지개발사업에 따른 상수도 원인자부담금 부과사유가 소멸하였으므로,피고들은 원고에게 이 사건 각 택지개발지구에 건축하는 아파트 등 건축물과 관련하여 이 사건 조례 제5조 제1항에 따른 원인자부담금을 부과할 수 없다고 보아야 한다.그럼에도 피고들이 이 사건 각 처분을 통하여 원고에게 수도법상 원인자부담금을 재차 부과하였으므로,이 사건 각 처분은 원인자부담금 납부의무를 지지 않는 자에 대하여 이행을 명한 하자가 있고,그 하자는 중대할 뿐만 아니라 명백하여 무효 내지 취소사유가 된다고 할 것이다.
3)소결론
따라서 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법한 하자가 있고,그 하자는 중대·명백하므로 무효 내지 취소되어야 한다.
4.결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다(원고와 대구광역시장 사이의 제1심판결은 당심에서의 피고경정결정에 따른 소취하 간주로 실효되었다).
별지1
처분 목록
순번처분일자처분대상금액(원)처분청(피고)12016. 7. 1.북구 사수동 787 아파트338,040,000피고 1.대구광역시상수도사업본부 북부사업소장22016. 7. 1.북구 사수동 787 상가2,572,00032016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5BL 아파트91,800,000피고 2.대구광역시상수도사업본부 동부사업소장42016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-5블럭 상가6,318,00052016. 7. 1.동구 숙천동 신서혁신도시 A-6BL 아파트48,060,00062016. 8. 25.달성군 현풍면 중리 481 LH행복주택아파트275,940,000피고 3.대구광역시상수도사업본부 달성사업소장72016. 8. 25.달성군 현풍면 중리 481 LH행복주택아파트 상가1,296,00082016. 11. 1.동구 사복동 851번지(A-3B) 급수공사(아파트)293,760,000피고 2.대구광역시상수도사업본부 동부사업소장92016. 11. 3.동구 사복동 851번지(A-3B) 급수공사(상가)2,572,000