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1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2010. 5. 10. 원고에 대하여 한 고압가스제조(LCNG복합충전소)허가신청반려처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
가. 원고는 광주 북구 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 3 생략) 등을 근거지로 여객운송업을 영위하는 법인으로서, 광주광역시에 운행되는 시내버스 중 312대 가량을 보유하고 있다.
나. 원고는 자동차정류장으로 도시계획시설 결정이 되어 있는 위 광주 북구 (주소 2 생략), (주소 3 생략)(이하 ‘이 사건 신청부지’라고 한다) 지상에 그 보유 시내버스 연료충전에 사용할 자동차용가스충전소를 설치하기 위하여 2010. 3. 15. 피고에게 고압가스안전관리법에 따른 고압가스 제조허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다
다. 이 사건 허가신청서에 첨부된 사업계획서에 의하면 위 가스충전소는 액화천연가스(LNG)차량에 LNG를 충전하기 위하여 ①90.288톤(45.144톤×2기) 용량의 액화가스(LNG) 저장설비, ②72ton/일의 액화가스(LNG) 충전설비를, LNG를 기화시켜 천연가스차량(NGV)에 충전하기 위하여 ①446.4ton/일 처리용량의 1차 펌프, 111,360N㎥/일 처리용량의 2차 펌프, 6,750N㎥/3기 처리용량의 기화기, ② 978.9N㎥ 용량의 압축가스(CNG) 저장설비, ③ 397,440N㎥/일 용량의 압축가스(CNG) 충전설비 (이하 위 시설 전부를 포함하여 ‘이 사건 시설’이라고 한다)를 갖출 예정이다(이와 같이 이 사건 시설은 LNG를 기화시켜 고압가스를 제조하는 공정을 포함하고 있기 때문에 이 사건 시설의 설치를 위하여는 고압가스 제조허가가 필요하다).
라. 피고는 2010. 5. 10. 다음과 같은 사유로 원고의 이 사건 허가신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
다 음
(1) 이 사건 신청부지는 국가산업단지 내 자동차정류장으로, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(이하‘도시계획시설규칙’이라고 한다) 제33조 제1항에 의하여 자동차용 가스충전소를 부대시설로 설치할 수 있으나, 허가신청 내용을 보면 탱크 저장능력이 90.288톤으로 같은 규칙 제70조 제1호에 의한 가스공급설비에 해당되어 도시계획시설 결정을 득하여야 할 사항이며(이하 ‘이 사건 제1처분사유’라고 한다),
(2) 정부의 CNG 버스 보급계획에 따라 광주광역시에서 시내버스 노선을 고려하여 현재까지 6개의 CNG 충전소가 설치완료된 상태로 추가로 설치할 경우 도시가스 공급비용 산정시 수송용 인상요인으로 작용하여 시 재정부담(준공영제) 증가로 인한 시내버스 요금인상 등 시민부담 가중이 예상되어 공공의 이익에 부합하지 않음(이하 ‘이 사건 제2처분사유’라고 한다).
마. 원고는 2010. 5. 24. 광주광역시행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 재결을 청구하였으나, 같은 해 10. 26. 기각재결이 내려졌다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 6호증, 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 제1처분사유에 대한 주장
(가) 피고는 이 사건 시설이 도시계획시설규칙 제70조 제1호 소정의 가스공급설비이므로, 이 사건 허가신청에 대한 허가처분을 하기 위해서는 도시계획시설 결정을 얻어야 한다고 하였으나, 이 사건 시설은 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소가 아닌 같은 법 제4조 제1항 소정의 고압가스 제조소로서 도시계획시설규칙 소정의 가스공급설비에 해당하지 않는바, 이 사건 시설이 위 규칙 소정의 가스공급설비에 해당함을 전제로 하는 이 사건 제1처분사유는 법리를 오해한 것으로 위법하다.
(나) 설령 이 사건 시설이 그 구조나 형태상 가스공급설비에 해당한다고 하더라도, 도시계획시설규칙 제33조 제1항 제1호에 의하면, 자동차정류장에는 부대시설로서 자동차용 가스충전소를 설치할 수 있으며 그 용량을 제한하는 별도의 규정이 없는바, 이 사건 시설은 자동차정류장의 부대시설인 가스충전소에 해당하여 위 규칙 제33조 제1항 제1호에 의하여 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있다.
(2) 이 사건 제2처분사유에 대한 주장
피고는 압축가스충전소가 추가로 설치될 경우 광주광역시 재정부담 증가로 인한 시민부담 가중이 예상되어 공공의 이익에 부합하지 않는다고 하나, 압축가스충전소가 추가로 설치된다고 하여 광주광역시 재정부담이 증가된다는 근거가 없고, 오히려 이 사건 시설이 설치되면 각 충전소 사이에 가격 경쟁이 생겨 가스 요금이 하락하는 등 제반 비용이 절감될 것인바, 이 사건 제2처분사유는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.
(3) 신뢰보호원칙 위배 주장
원고는 이 사건 허가신청 이전에 2회에 걸쳐 피고에게 고압가스제조허가를 신청하였는데, 피고는 위 2회의 신청 모두 원고가 원자재에 해당하는 가스를 공급받지 못한다는 이유로 불허가처분을 하였다.
그런데 원고가 한국도시가스로부터 가스를 공급받기로 하고 이 사건 허가신청을 하자 피고는 종전 불허가처분 사유와는 다른 처분 사유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 이는 신뢰보호의 원칙에 위배되는 위법한 처분이다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건 제1처분사유에 대하여
(가) 이 사건 시설이 고압가스안전관리법 제3조 제1호 소정의 저장소에 해당하는지 여부
1) 도시계획시설규칙 제70조 제1호에 의하면 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천㎥ 이하의 압축가스저장소 제외)는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제2조 제6호 소정의 기반시설인 가스공급설비에 해당하여 이를 설치하려면 같은 법 제43조 제1항에 따라 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다.
2) 이 사건 시설의 설치를 위하여 고압가스제조소 설치허가가 필요함은 앞서 본 바와 같은바, 고압가스제조소 설치허가 대상인 이 사건 이 사건 시설이 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 인용한 고압가스안전관리법 제3조 제1호 소정의 저장소에 해당하는지에 관하여 본다.
살피건대, ① 고압가스안전관리법 제3조 제1호는 ‘저장소’를 일정량 이상의 고압가스를 용기나 저장탱크로 저장하는 일정한 장소로만 규정하고 있고, 달리 제조소에 포함된 저장소 등을 제외하고 있지 않은 점, ② 고압가스안전관리법이 제4조 제1항에서 고압가스제조소 설치허가에 관하여, 제4조 제3항에서 고압가스저장소 설치허가와 판매소 설치허가에 관하여 각 규정하여 고압가스제조소와 저장소의 설치허가를 구분하고 있기는 하나, 한편 고압가스안전관리법 시행령 제3조 제2항은 고압가스안전관리법 제4조 제3항에 따른 고압가스저장소 설치허가의 대상범위를 정하면서 고압가스 제조허가를 받은 자가 그 허가받은 내용에 따라 고압가스를 저장하는 것은 제외하고 있어, 위 규정에 의하면 고압가스제조허가를 받은 자는 고압가스 저장소 설치허가를 별도로 받지 않고도 고압가스 저장소를 설치할 수 있는 점, ③ 고압가스안전관리법 시행규칙 제8조 제1항 제1호 별표 4는 고압가스 제조에 필요한 시설기준을 규정하고 있는데, 그 기준에는 저장설비기준도 포함되어 있는 점 등을 종합하여 보면, 고압가스 저장설비(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천㎥ 이하의 압축가스저장소 제외)를 포함하는 고압가스 제조소 역시 그 저장설비에 관하여 별도의 저장소 허가가 필요 없다는 것일 뿐 그 저장설비 자체는 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소에 해당된다고 봄이 상당하고, 이 사건 시설이 90.288톤 용량의 액화가스저장설비를 포함한 고압가스제조소임은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 시설은 고압가스안전관리법 제3조 제1호의 저장소에 해당한다.
3) 이와 같이 이 사건 시설 자체는 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 인용한 고압가스안전관리법 제3조 제1호의 저장소에 해당하지만, 아래 (나)항에서 보는 바와 같은 이유로 이 사건 시설에 대하여는 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 적용되지 않는다.
(나) 자동차정류장의 부대시설로서 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있는지 여부(이 사건 시설에 대하여 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 적용되는지 여부)
1) 이 사건 신청부지가 자동차정류장으로 도시계획시설 결정이 되어 있고, 이 사건 허가신청의 목적이 원고가 그 보유 시내버스의 연료충전에 사용할 자동차용가스충전소를 이 사건 신청부지에 설치하기 위한 것임은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 신청부지에 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소를 설치할 수 있다는 점은 이 사건 처분사유에도 명시되어 있다.
피고의 불허사유는, 이 사건 신청부지에 자동차정류장의 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치할 수 있기는 하나, 다만 도시계획시설규칙 제33조 제1항 제1호 소정의 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소라도 그것이 30톤 초과의 저장설비를 포함하고 있는 경우에는 위 규칙 제70조 제1호에 따라 별도로 가스공급설비로서의 도시계획시설결정을 얻어야 하는데, 이 사건 설비는 저장능력이 30톤을 초과하므로 별도로 가스공급설비로서 도시계획시설결정이 이루어지지 않는 한 이 사건 신청부지에는 부대시설로서의 가스충전소도 설치할 수 없다는 것인바, 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치하는 경우까지 별도의 도시계획시설결정을 얻어야 한다는 위 처분사유는 아래에서 보는 바와 같은 이유로 타당하지 않다.
① 도시계획시설규칙 제33조 제1호는 자동차정류장의 부대시설로서 주유소, 자동차용가스충전소, 변전실, 보일러실 등을 설치할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 위 자동차용가스충전소의 시설 용량에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않다.
② 위 조항은 어떤 토지가 자동차정류장으로 이미 도시계획시설결정이 되어 있는 경우 같은 토지 내에 자동차정류장 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설들을 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있도록 규정한 것인바, 자동차용가스충전소가 그 구조나 형태상 가스공급설비에 해당한다고 하여 자동차정류장의 부대시설로 설치하는 경우까지 도시계획시설결정을 받아야 한다고 해석하는 것은 위 조항을 둔 취지에 반한다.
즉, 도시계획시설규칙 제70조 제1호는 도시계획시설결정이 필요한 가스공급설비를 정의하고 있고, 위 규칙 제33조 제1호는 자동차정류장의 부대시설이어서 별도의 도시계획시설결정이 필요 없는 시설로서 자동차용가스충전소를 들고 있는바, 가스공급설비의 한 종류인 자동차용가스충전소의 경우, 독립적인 가스공급설비로 설치하는 것이 아니고 특히 그것을 자동차정류장의 부대시설로 설치하는 경우에는 예외적으로 도시계획시설결정을 얻지 않아도 된다고 해석하는 것이 위 조항들의 체계적 해석에도 부합한다.
③ 또한 도시계획시설규칙 제32조에 의하면 자동차정류장은 준주거지역·중심상업지역·일반상업지역·유통상업지역·준공업지역·자연녹지지역 및 계획관리지역에 한정하여 설치할 수 있고, 위 규칙 제71조에 의하면 가스공급설비는 전용공업지역·일반공업지역·준공업지역·자연녹지지역 및 계획관리지역에 한하여 설치할 수 있어 그 설치지역 자체가 다른바, 자동차정류장 자체의 기능발휘와 이용증진을 위하여 필수적인 부대시설인 자동차용가스충전소를 별도의 도시계획시설결정이 필요한 위 70조 소정의 가스공급설비라고 볼 경우 자동차정류장의 설치가 가능한 지역 중 준주거지역·중심상업지역·일반상업지역·유통상업지역에는 부대시설로서 일정 저장용량을 초과하는 자동차용가스충전소를 설치할 수 없게 되는데, 이는 실질적으로 주된시설인 자동차정류장의 설치지역을 제한하는 결과가 되어 타당하지 않다.
④ 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치함에 있어 별도의 도시계획시설결정을 얻을 필요는 없다고 하더라도, 자동차용가스충전소의 설치를 위하여는 고압가스안전관리법상 제조소의 허가를 얻어야 하는데, 고압가스안전관리법 시행령은 제3조에서 제조소 허가의 기준으로 국민의 생명보호 및 재산상의 위해방지와 재해발생방지에 지장이 없을 것, 한국가스안전공사의 기술검토결과 안전한 것으로 인정될 것, 허가관청이 금지한 지역이 아닐 것 등 도시계획시설결정 기준(앞서 본 용도지역의 제한 외에 주요시설물 밀집 지역 등에 설치되지 않도록 할 것, 교통이 번잡하고 사람이 많이 모이는 곳에 설치하지 아니할 것 등 추상적인 기준을 정하고 있다, 도시계획시설규칙 제71조 참조)보다 엄격한 안전기준을 제시하고 있으므로, 위 고압가스안전관리법상 허가기준에 의하여도 도시계획시설결정시 요구되는 안전성이 충분히 담보된다.
⑤ 피고는 자동차정류장으로 도시계획시설결정이 되어 있는 이 사건 신청부지에 이 사건 시설을 설치하기 위하여는 도시계획시설규칙 제3조에 의하여 자동차정류장 및 가스공급설비로 도시계획시설의 중복결정을 받아야 한다고도 주장하나, 위 조항 소정의 중복결정은 둘 이상의 도시계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 필요가 있을 때 하는 것인데, 이 사건 시설은 자동차정류장의 부대시설일 뿐 이 사건 시설을 자동차정류장과 별개의 도시계획시설로 볼 수는 없으므로 이 사건 시설이 위 조항 소정의 중복결정의 대상이 된다고도 볼 수 없다.
2) 이와 같이 도시계획시설규칙 제33조 제1항, 제70조 제1호의 해석상 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소의 경우에는 그것이 저장용량 30톤 초과인 설비를 포함하고 있더라도 별도로 가스공급설비로서 도시계획시설결정을 얻을 필요가 없다고 할 것인바, 이와 다른 전제에 선 이 사건 제1처분 사유는 법령해석을 그르친 것으로 위법하다.
(2) 이 사건 제2처분사유에 대하여
(가) 을 제2호증, 을 제12 내지 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 광주광역시가 정부의 압축가스버스 보급계획에 따라 2000년경부터 주식회사 해양도시가스(이하 ‘해양도시가스’라고 한다) 등 민간업체에 압축가스충전소 사업참여를 유도하였고, 이에 해양도시가스가 그 무렵부터 위 충전소 설치 사업에 참여하기 시작하여 이 사건 허가신청 당시까지 광주광역시 관내에 압축가스충전소 6개소 14기를 설치한 사실, 광주광역시는 위와 같이 해양도시가스에 압축가스충전소 사업의 참여를 유도함에 있어 2000. 1.경 및 같은 해 3.경 해양도시가스에게 ‘투자비용 등의 환수를 위하여 시내버스 업체의 부담이 최소화되는 범위 내에서 사업자(해양도시가스)의 적정이윤이 보장될 수 있도록 소매가격을 결정하겠다’는 취지의 통보를 한 사실이 인정되나, 이 사건 허가신청 시점은 위 통보 시점으로부터 10년 정도가 경과된 후인바 그 기간 동안에 해양도시가스가 회수한 투자비용은 얼마인지, 특정업체에 대한 지속적인 이윤보장이 어떤 근거로 공익에 합당한 것인지, 위 이윤보장 언급이 여전히 유효하다고 할 경우 광주광역시가 어떤 기준과 방법에 의하여 해양도시가스의 이윤을 보장해주어야 하는지, 그로 인해 광주광역시의 재정에 어떠한 영향을 미치는지 등에 대한 납득할 만한 설명이 없어, 위 인정사실 및 그 밖에 피고가 위 처분사유를 뒷받침하기 위하여 제출한 을 제5호증, 을 제9, 10호증, 을 제15 내지 31호증의 각 기재만으로는 이 사건 시설의 설치로 인하여 광주광역시의 재정부담이 증가하고, 그로 인해 시내버스 요금인상까지 초래될 수 있다는 취지의 이 사건 제2처분 사유의 존재를 인정하기 어렵다.
(나) 또한 이 사건 허가 신청은 고압가스안전관리법에 따른 제조소 허가신청이고, 같은법 시행령은 그 허가기준으로 국민의 생명보호 및 재산상의 위해방지, 재해발생방지, 기술적 안전성, 설치금지구역에 해당하지 않을 것 등 주로 안전에 관련된 것들만을 규정하고 있을 뿐임에도 불구하고, 피고가 상급 지방자치단체인 광주광역시의 재정부담이나 앞서 본 바와 같이 이 사건 허가와의 인과관계도 명확치 않은 시내버스요금의 인상우려 등을 들어 이 사건 허가신청을 거부하는 것은 위 법령이 예정하는 기준을 현저히 일탈한 것이라고 할 것이다.
(3) 소결
앞서 본 바와 같이 이 사건 제1처분사유는 법령 오인에 따른 것이고, 이 사건 제2처분사유는 그 존재 자체를 인정하기 어려운데다 그 자체로 법령이 정한 허가기준을 일탈한 처분사유라고 할 것인바, 결국 이 사건 처분은 자의적인 기준에 의하여 이루어진 것으로 볼 수밖에 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로서 취소되어야 할 것이다(이와 같이 이 사건 처분의 적법성이 인정되지 아니한 이상 원고의 신뢰보호원칙 위배 주장에 대하여는 나아가 판단하지 아니한다).
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관련법령 생략]
판사 장병우(재판장) 정도성 위인규
판례 · 광주고등법원
고압가스제조허가신청반려처분취소
2011누296
선고 2011.07.07
일반행정
광주고등법원
법원
2011.07.07
선고일
2011누296
사건번호
일반행정
사건종류
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전문
원고, 항소인
대창운수 주식회사 (소송대리인 변호사 오세욱, 양시복)피고, 피항소인
광주광역시 북구청장제1심판결
광주지방법원 2011. 1. 6. 선고 2010구합2203 판결변론종결
2011. 6. 15.주 문
1. 제1심 판결을 취소한다.
2. 피고가 2010. 5. 10. 원고에 대하여 한 고압가스제조(LCNG복합충전소)허가신청반려처분을 취소한다.
3. 소송총비용은 피고가 부담한다.
청구취지 및 항소취지
주문 제1, 2항 기재와 같다.이 유
1. 처분의 경위가. 원고는 광주 북구 (주소 1 생략), (주소 2 생략), (주소 3 생략) 등을 근거지로 여객운송업을 영위하는 법인으로서, 광주광역시에 운행되는 시내버스 중 312대 가량을 보유하고 있다.
나. 원고는 자동차정류장으로 도시계획시설 결정이 되어 있는 위 광주 북구 (주소 2 생략), (주소 3 생략)(이하 ‘이 사건 신청부지’라고 한다) 지상에 그 보유 시내버스 연료충전에 사용할 자동차용가스충전소를 설치하기 위하여 2010. 3. 15. 피고에게 고압가스안전관리법에 따른 고압가스 제조허가 신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였다
다. 이 사건 허가신청서에 첨부된 사업계획서에 의하면 위 가스충전소는 액화천연가스(LNG)차량에 LNG를 충전하기 위하여 ①90.288톤(45.144톤×2기) 용량의 액화가스(LNG) 저장설비, ②72ton/일의 액화가스(LNG) 충전설비를, LNG를 기화시켜 천연가스차량(NGV)에 충전하기 위하여 ①446.4ton/일 처리용량의 1차 펌프, 111,360N㎥/일 처리용량의 2차 펌프, 6,750N㎥/3기 처리용량의 기화기, ② 978.9N㎥ 용량의 압축가스(CNG) 저장설비, ③ 397,440N㎥/일 용량의 압축가스(CNG) 충전설비 (이하 위 시설 전부를 포함하여 ‘이 사건 시설’이라고 한다)를 갖출 예정이다(이와 같이 이 사건 시설은 LNG를 기화시켜 고압가스를 제조하는 공정을 포함하고 있기 때문에 이 사건 시설의 설치를 위하여는 고압가스 제조허가가 필요하다).
라. 피고는 2010. 5. 10. 다음과 같은 사유로 원고의 이 사건 허가신청을 반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.
다 음
(1) 이 사건 신청부지는 국가산업단지 내 자동차정류장으로, 도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(이하‘도시계획시설규칙’이라고 한다) 제33조 제1항에 의하여 자동차용 가스충전소를 부대시설로 설치할 수 있으나, 허가신청 내용을 보면 탱크 저장능력이 90.288톤으로 같은 규칙 제70조 제1호에 의한 가스공급설비에 해당되어 도시계획시설 결정을 득하여야 할 사항이며(이하 ‘이 사건 제1처분사유’라고 한다),
(2) 정부의 CNG 버스 보급계획에 따라 광주광역시에서 시내버스 노선을 고려하여 현재까지 6개의 CNG 충전소가 설치완료된 상태로 추가로 설치할 경우 도시가스 공급비용 산정시 수송용 인상요인으로 작용하여 시 재정부담(준공영제) 증가로 인한 시내버스 요금인상 등 시민부담 가중이 예상되어 공공의 이익에 부합하지 않음(이하 ‘이 사건 제2처분사유’라고 한다).
마. 원고는 2010. 5. 24. 광주광역시행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 재결을 청구하였으나, 같은 해 10. 26. 기각재결이 내려졌다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 6호증, 을 제7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) 이 사건 제1처분사유에 대한 주장
(가) 피고는 이 사건 시설이 도시계획시설규칙 제70조 제1호 소정의 가스공급설비이므로, 이 사건 허가신청에 대한 허가처분을 하기 위해서는 도시계획시설 결정을 얻어야 한다고 하였으나, 이 사건 시설은 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소가 아닌 같은 법 제4조 제1항 소정의 고압가스 제조소로서 도시계획시설규칙 소정의 가스공급설비에 해당하지 않는바, 이 사건 시설이 위 규칙 소정의 가스공급설비에 해당함을 전제로 하는 이 사건 제1처분사유는 법리를 오해한 것으로 위법하다.
(나) 설령 이 사건 시설이 그 구조나 형태상 가스공급설비에 해당한다고 하더라도, 도시계획시설규칙 제33조 제1항 제1호에 의하면, 자동차정류장에는 부대시설로서 자동차용 가스충전소를 설치할 수 있으며 그 용량을 제한하는 별도의 규정이 없는바, 이 사건 시설은 자동차정류장의 부대시설인 가스충전소에 해당하여 위 규칙 제33조 제1항 제1호에 의하여 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있다.
(2) 이 사건 제2처분사유에 대한 주장
피고는 압축가스충전소가 추가로 설치될 경우 광주광역시 재정부담 증가로 인한 시민부담 가중이 예상되어 공공의 이익에 부합하지 않는다고 하나, 압축가스충전소가 추가로 설치된다고 하여 광주광역시 재정부담이 증가된다는 근거가 없고, 오히려 이 사건 시설이 설치되면 각 충전소 사이에 가격 경쟁이 생겨 가스 요금이 하락하는 등 제반 비용이 절감될 것인바, 이 사건 제2처분사유는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.
(3) 신뢰보호원칙 위배 주장
원고는 이 사건 허가신청 이전에 2회에 걸쳐 피고에게 고압가스제조허가를 신청하였는데, 피고는 위 2회의 신청 모두 원고가 원자재에 해당하는 가스를 공급받지 못한다는 이유로 불허가처분을 하였다.
그런데 원고가 한국도시가스로부터 가스를 공급받기로 하고 이 사건 허가신청을 하자 피고는 종전 불허가처분 사유와는 다른 처분 사유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 이는 신뢰보호의 원칙에 위배되는 위법한 처분이다.
나. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 이 사건 제1처분사유에 대하여
(가) 이 사건 시설이 고압가스안전관리법 제3조 제1호 소정의 저장소에 해당하는지 여부
1) 도시계획시설규칙 제70조 제1호에 의하면 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천㎥ 이하의 압축가스저장소 제외)는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 제2조 제6호 소정의 기반시설인 가스공급설비에 해당하여 이를 설치하려면 같은 법 제43조 제1항에 따라 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하여야 한다.
2) 이 사건 시설의 설치를 위하여 고압가스제조소 설치허가가 필요함은 앞서 본 바와 같은바, 고압가스제조소 설치허가 대상인 이 사건 이 사건 시설이 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 인용한 고압가스안전관리법 제3조 제1호 소정의 저장소에 해당하는지에 관하여 본다.
살피건대, ① 고압가스안전관리법 제3조 제1호는 ‘저장소’를 일정량 이상의 고압가스를 용기나 저장탱크로 저장하는 일정한 장소로만 규정하고 있고, 달리 제조소에 포함된 저장소 등을 제외하고 있지 않은 점, ② 고압가스안전관리법이 제4조 제1항에서 고압가스제조소 설치허가에 관하여, 제4조 제3항에서 고압가스저장소 설치허가와 판매소 설치허가에 관하여 각 규정하여 고압가스제조소와 저장소의 설치허가를 구분하고 있기는 하나, 한편 고압가스안전관리법 시행령 제3조 제2항은 고압가스안전관리법 제4조 제3항에 따른 고압가스저장소 설치허가의 대상범위를 정하면서 고압가스 제조허가를 받은 자가 그 허가받은 내용에 따라 고압가스를 저장하는 것은 제외하고 있어, 위 규정에 의하면 고압가스제조허가를 받은 자는 고압가스 저장소 설치허가를 별도로 받지 않고도 고압가스 저장소를 설치할 수 있는 점, ③ 고압가스안전관리법 시행규칙 제8조 제1항 제1호 별표 4는 고압가스 제조에 필요한 시설기준을 규정하고 있는데, 그 기준에는 저장설비기준도 포함되어 있는 점 등을 종합하여 보면, 고압가스 저장설비(저장능력 30톤 이하의 액화가스저장소 및 저장능력 3천㎥ 이하의 압축가스저장소 제외)를 포함하는 고압가스 제조소 역시 그 저장설비에 관하여 별도의 저장소 허가가 필요 없다는 것일 뿐 그 저장설비 자체는 고압가스안전관리법 제3조 제1호에 따른 저장소에 해당된다고 봄이 상당하고, 이 사건 시설이 90.288톤 용량의 액화가스저장설비를 포함한 고압가스제조소임은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 시설은 고압가스안전관리법 제3조 제1호의 저장소에 해당한다.
3) 이와 같이 이 사건 시설 자체는 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 인용한 고압가스안전관리법 제3조 제1호의 저장소에 해당하지만, 아래 (나)항에서 보는 바와 같은 이유로 이 사건 시설에 대하여는 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 적용되지 않는다.
(나) 자동차정류장의 부대시설로서 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있는지 여부(이 사건 시설에 대하여 도시계획시설규칙 제70조 제1호가 적용되는지 여부)
1) 이 사건 신청부지가 자동차정류장으로 도시계획시설 결정이 되어 있고, 이 사건 허가신청의 목적이 원고가 그 보유 시내버스의 연료충전에 사용할 자동차용가스충전소를 이 사건 신청부지에 설치하기 위한 것임은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 신청부지에 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소를 설치할 수 있다는 점은 이 사건 처분사유에도 명시되어 있다.
피고의 불허사유는, 이 사건 신청부지에 자동차정류장의 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치할 수 있기는 하나, 다만 도시계획시설규칙 제33조 제1항 제1호 소정의 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소라도 그것이 30톤 초과의 저장설비를 포함하고 있는 경우에는 위 규칙 제70조 제1호에 따라 별도로 가스공급설비로서의 도시계획시설결정을 얻어야 하는데, 이 사건 설비는 저장능력이 30톤을 초과하므로 별도로 가스공급설비로서 도시계획시설결정이 이루어지지 않는 한 이 사건 신청부지에는 부대시설로서의 가스충전소도 설치할 수 없다는 것인바, 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치하는 경우까지 별도의 도시계획시설결정을 얻어야 한다는 위 처분사유는 아래에서 보는 바와 같은 이유로 타당하지 않다.
① 도시계획시설규칙 제33조 제1호는 자동차정류장의 부대시설로서 주유소, 자동차용가스충전소, 변전실, 보일러실 등을 설치할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 위 자동차용가스충전소의 시설 용량에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않다.
② 위 조항은 어떤 토지가 자동차정류장으로 이미 도시계획시설결정이 되어 있는 경우 같은 토지 내에 자동차정류장 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설들을 별도의 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있도록 규정한 것인바, 자동차용가스충전소가 그 구조나 형태상 가스공급설비에 해당한다고 하여 자동차정류장의 부대시설로 설치하는 경우까지 도시계획시설결정을 받아야 한다고 해석하는 것은 위 조항을 둔 취지에 반한다.
즉, 도시계획시설규칙 제70조 제1호는 도시계획시설결정이 필요한 가스공급설비를 정의하고 있고, 위 규칙 제33조 제1호는 자동차정류장의 부대시설이어서 별도의 도시계획시설결정이 필요 없는 시설로서 자동차용가스충전소를 들고 있는바, 가스공급설비의 한 종류인 자동차용가스충전소의 경우, 독립적인 가스공급설비로 설치하는 것이 아니고 특히 그것을 자동차정류장의 부대시설로 설치하는 경우에는 예외적으로 도시계획시설결정을 얻지 않아도 된다고 해석하는 것이 위 조항들의 체계적 해석에도 부합한다.
③ 또한 도시계획시설규칙 제32조에 의하면 자동차정류장은 준주거지역·중심상업지역·일반상업지역·유통상업지역·준공업지역·자연녹지지역 및 계획관리지역에 한정하여 설치할 수 있고, 위 규칙 제71조에 의하면 가스공급설비는 전용공업지역·일반공업지역·준공업지역·자연녹지지역 및 계획관리지역에 한하여 설치할 수 있어 그 설치지역 자체가 다른바, 자동차정류장 자체의 기능발휘와 이용증진을 위하여 필수적인 부대시설인 자동차용가스충전소를 별도의 도시계획시설결정이 필요한 위 70조 소정의 가스공급설비라고 볼 경우 자동차정류장의 설치가 가능한 지역 중 준주거지역·중심상업지역·일반상업지역·유통상업지역에는 부대시설로서 일정 저장용량을 초과하는 자동차용가스충전소를 설치할 수 없게 되는데, 이는 실질적으로 주된시설인 자동차정류장의 설치지역을 제한하는 결과가 되어 타당하지 않다.
④ 부대시설로서 자동차용가스충전소를 설치함에 있어 별도의 도시계획시설결정을 얻을 필요는 없다고 하더라도, 자동차용가스충전소의 설치를 위하여는 고압가스안전관리법상 제조소의 허가를 얻어야 하는데, 고압가스안전관리법 시행령은 제3조에서 제조소 허가의 기준으로 국민의 생명보호 및 재산상의 위해방지와 재해발생방지에 지장이 없을 것, 한국가스안전공사의 기술검토결과 안전한 것으로 인정될 것, 허가관청이 금지한 지역이 아닐 것 등 도시계획시설결정 기준(앞서 본 용도지역의 제한 외에 주요시설물 밀집 지역 등에 설치되지 않도록 할 것, 교통이 번잡하고 사람이 많이 모이는 곳에 설치하지 아니할 것 등 추상적인 기준을 정하고 있다, 도시계획시설규칙 제71조 참조)보다 엄격한 안전기준을 제시하고 있으므로, 위 고압가스안전관리법상 허가기준에 의하여도 도시계획시설결정시 요구되는 안전성이 충분히 담보된다.
⑤ 피고는 자동차정류장으로 도시계획시설결정이 되어 있는 이 사건 신청부지에 이 사건 시설을 설치하기 위하여는 도시계획시설규칙 제3조에 의하여 자동차정류장 및 가스공급설비로 도시계획시설의 중복결정을 받아야 한다고도 주장하나, 위 조항 소정의 중복결정은 둘 이상의 도시계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 필요가 있을 때 하는 것인데, 이 사건 시설은 자동차정류장의 부대시설일 뿐 이 사건 시설을 자동차정류장과 별개의 도시계획시설로 볼 수는 없으므로 이 사건 시설이 위 조항 소정의 중복결정의 대상이 된다고도 볼 수 없다.
2) 이와 같이 도시계획시설규칙 제33조 제1항, 제70조 제1호의 해석상 자동차정류장의 부대시설인 자동차용가스충전소의 경우에는 그것이 저장용량 30톤 초과인 설비를 포함하고 있더라도 별도로 가스공급설비로서 도시계획시설결정을 얻을 필요가 없다고 할 것인바, 이와 다른 전제에 선 이 사건 제1처분 사유는 법령해석을 그르친 것으로 위법하다.
(2) 이 사건 제2처분사유에 대하여
(가) 을 제2호증, 을 제12 내지 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 광주광역시가 정부의 압축가스버스 보급계획에 따라 2000년경부터 주식회사 해양도시가스(이하 ‘해양도시가스’라고 한다) 등 민간업체에 압축가스충전소 사업참여를 유도하였고, 이에 해양도시가스가 그 무렵부터 위 충전소 설치 사업에 참여하기 시작하여 이 사건 허가신청 당시까지 광주광역시 관내에 압축가스충전소 6개소 14기를 설치한 사실, 광주광역시는 위와 같이 해양도시가스에 압축가스충전소 사업의 참여를 유도함에 있어 2000. 1.경 및 같은 해 3.경 해양도시가스에게 ‘투자비용 등의 환수를 위하여 시내버스 업체의 부담이 최소화되는 범위 내에서 사업자(해양도시가스)의 적정이윤이 보장될 수 있도록 소매가격을 결정하겠다’는 취지의 통보를 한 사실이 인정되나, 이 사건 허가신청 시점은 위 통보 시점으로부터 10년 정도가 경과된 후인바 그 기간 동안에 해양도시가스가 회수한 투자비용은 얼마인지, 특정업체에 대한 지속적인 이윤보장이 어떤 근거로 공익에 합당한 것인지, 위 이윤보장 언급이 여전히 유효하다고 할 경우 광주광역시가 어떤 기준과 방법에 의하여 해양도시가스의 이윤을 보장해주어야 하는지, 그로 인해 광주광역시의 재정에 어떠한 영향을 미치는지 등에 대한 납득할 만한 설명이 없어, 위 인정사실 및 그 밖에 피고가 위 처분사유를 뒷받침하기 위하여 제출한 을 제5호증, 을 제9, 10호증, 을 제15 내지 31호증의 각 기재만으로는 이 사건 시설의 설치로 인하여 광주광역시의 재정부담이 증가하고, 그로 인해 시내버스 요금인상까지 초래될 수 있다는 취지의 이 사건 제2처분 사유의 존재를 인정하기 어렵다.
(나) 또한 이 사건 허가 신청은 고압가스안전관리법에 따른 제조소 허가신청이고, 같은법 시행령은 그 허가기준으로 국민의 생명보호 및 재산상의 위해방지, 재해발생방지, 기술적 안전성, 설치금지구역에 해당하지 않을 것 등 주로 안전에 관련된 것들만을 규정하고 있을 뿐임에도 불구하고, 피고가 상급 지방자치단체인 광주광역시의 재정부담이나 앞서 본 바와 같이 이 사건 허가와의 인과관계도 명확치 않은 시내버스요금의 인상우려 등을 들어 이 사건 허가신청을 거부하는 것은 위 법령이 예정하는 기준을 현저히 일탈한 것이라고 할 것이다.
(3) 소결
앞서 본 바와 같이 이 사건 제1처분사유는 법령 오인에 따른 것이고, 이 사건 제2처분사유는 그 존재 자체를 인정하기 어려운데다 그 자체로 법령이 정한 허가기준을 일탈한 처분사유라고 할 것인바, 결국 이 사건 처분은 자의적인 기준에 의하여 이루어진 것으로 볼 수밖에 없으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로서 취소되어야 할 것이다(이와 같이 이 사건 처분의 적법성이 인정되지 아니한 이상 원고의 신뢰보호원칙 위배 주장에 대하여는 나아가 판단하지 아니한다).
3. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 관련법령 생략]
판사 장병우(재판장) 정도성 위인규