기업도시개발 특별법 제14조 제3항 본문 등 위헌소원

【당 사 자】사 건 2021헌바324, 325(병합) 기업도시개발 특별법 제14조 제3항 본문 등 위헌소원청 구 인 별지 청구인 명단과 같음당 해 사 건 1. 서울행정법원 2019구합50489 토지수용재결처분취소청구 등(2021헌바324)2. 서울행정법원 2019구합87580 토지수용재결처분취소청구 등(2021헌바325)선 고 일 2026. 5. 21.【주 문】기업도시개발 특별법 제14조 제3항 본문, 구 기업도시개발 특별법 부칙(2015. 6.22. 법률 제13372호) 제8조(2016. 12. 2. 법률 제14336호로 개정되기 전의 것), 기업도시개발 특별법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13372호) 제8조(2016. 12. 2. 법률 제14336호로 개정된 것)는 모두 헌법에 위반되지 아니한다.【이 유】1. 사건개요가. 2021헌바324(1) 문화체육관광부장관과 국토교통부장관(당시에는 ‘국토해양부장관’이었으나, 이하 현재 명칭을 기준으로 한다)은 2010. 1. 13. ‘기업도시개발 특별법’(이하 연혁에 상관없이 ‘기업도시법’이라 한다)에 근거하여 전남 ○ ○ 군 ○ ○ 면 ○ ○ 리 등 일대 21,866,700㎡에 관광레저형 기업도시를 건설하기 위한 기업도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관하여 사업시행자를 ○ ○ 주식회사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)로 하는 개발구역 지정 및 개발계획 승인 고시를 하였고, 2011. 12. 30. 구 기업도시법(2012. 1. 20. 법률 제11208호로 개정되기 전의 것) 제14조 제4항 본문에 따른 이 사건 사업의 수용재결 신청기간 2년(2010. 1. 13.부터 2012. 1. 12.까지)을 같은 조항 단서에 따라 1년 연장(2013. 1. 12.까지)하는 승인 고시를 하였다. 청구인들은 이 사건 사업부지 내 토지소유자들이다.(2) 기업도시법이 2012. 1. 20. 법률 제11208호로 개정되면서 제14조 제4항 본문에 따른 이 사건 사업의 수용재결 신청기간은 4년(2014. 1. 12.까지)으로 연장되었는데, 문화체육관광부장관은 2014. 1. 3. 같은 조 단서에 따라 위 수용재결 신청기간을 2015. 1. 12.까지로 1년 연장을 승인하는 고시를 하였다. 그러나 이 사건 회사는 2015. 1. 12.까지 수용재결을 신청하지 아니하여 재결신청 기간이 경과하게 되었다.(3) 이후 2015. 6. 22. 법률 제13372호로 개정된 기업도시법은 제14조 제4항 단서에서 국토교통부장관의 승인을 받아 연장할 수 있는 수용재결 신청기간을 개정 전 1년에서 2년으로 늘렸다. 위 개정법 부칙 제8조는 "제14조 제4항에도 불구하고 제14조 제4항의 개정규정 시행 당시 재결신청 기간이 경과된 개발사업 시행자가 같은 항 단서에 따른 국토교통부장관의 승인을 받은 경우에는 재결을 신청할 수 있다. 이 경우 시행자는 같은 항 단서의 개정규정에도 불구하고 2016. 12. 31.까지 재결을 신청하여야 한다."고 규정함으로써 ‘재결신청 기간이 경과된 경우’에도 국토교통부장관의 승인을 받아 2016. 12. 31.까지 재결신청을 할 수 있도록 하였는데(이하 ‘구 부칙조항’이라 한다), 위 부칙 제8조 단서는 2016. 12. 2. 법률 제14336호로 "이 경우 시행자는 같은 항 단서의 개정규정에도 불구하고 2017. 12. 31.까지 재결을 신청하여야 한다."로 개정되었다(이하 ‘개정 부칙조항’이라고 하고, 구 부칙조항과 합하여 ‘이 사건 부칙 조항들’이라 한다).(4) 문화체육관광부장관은 2016. 6. 9. 위 개정 기업도시법 제14조 제4항 및 구 부칙조항을 적용하여 이 사건 사업의 수용재결 신청기간을 2015. 1. 13.부터 2016. 12. 31.까지로 연장을 승인하는 고시를 하였고(문화체육관광부고시 제2016-12호), 문화체육관광부장관과 익산지방국토관리청장은 2016. 12. 28. 기업도시법 제14조 제4항 및 개정 부칙조항을 적용하여 수용재결 신청기간을 2017. 12. 31.까지 한 차례 더 연장을 승인하는 고시를 하였다.(5) 이 사건 회사는 사업구역 간척지의 매립 공사가 완료된 공유수면 15,892,817.9㎡ 중 12,639,291.3㎡(총 사업구역 면적의 60.30%)를 취득하여 소유권보존등기를 경료한 후 2017. 11.경 개발구역 토지면적의 50% 이상 확보하는 것을 재결 신청의 요건으로 규정한 기업도시법 제14조 제3항에 따라 중앙토지수용위원회에 청구인들 소유 토지 등이 포함된 이 사건 사업 부지에 관한 수용재결을 신청하였고(이하 ‘이 사건 재결신청’이라 한다), 중앙토지수용위원회는 2018. 11. 8. 청구인들 소유 토지 등을 수용대상으로 한 수용재결을 하였다.(6) 청구인들은 중앙토지수용위원회 등을 상대로 위 수용재결의 취소 등을 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2019구합50489) 소송 계속 중 기업도시법 제14조 제3항 본문 및 이 사건 부칙 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청 신청을 하였다(서울행정법원 2019아12526). 위 법원은 2021. 10. 8. 청구인들의 중앙토지수용위원회에 대한 청구를 모두 기각하는 판결을 선고하면서, 같은 날 위헌법률심판제청 신청을 기각하였다. 이에 청구인들은 2021. 11. 10. 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 2021헌바325청구인들은 이 사건 사업부지 내 토지소유자들로서 중앙토지수용위원회 등을 상대로 위 수용재결의 취소 등을 구하는 소를 제기하였고(서울행정법원 2019구합87580) 소송 계속 중 기업도시법 제14조 제3항 본문 및 이 사건 부칙 조항들이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청 신청을 하였다가 기각되자(서울행정법원 2020아13469), 2021. 11. 10. 헌법소원심판을 청구하였다.2. 심판대상청구인들은 기업도시법 제14조 제3항 본문이 규정하는 확보 대상 토지 비율을 산정할 때 사업시행자가 매립공사한 공유수면 매립지를 포함하는 것으로 해석하면 헌법에 위반된다고 주장한다. 이는 위 조항이 규정하는 수용재결 신청을 위한 ‘개발구역 토지’확보 요건이 지나치게 완화되어 있어 개발구역 내 토지소유자인 청구인들의 재산권을 침해한다는 취지이므로, 청구인들은 위 법률조항 자체의 위헌성을 다투는 것으로 본다.그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘기업도시개발 특별법’ 제14조 제3항 본문(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다), 구 기업도시개발 특별법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13372호) 제8조(2016. 12. 2. 법률 제14336호로 개정되기 전의 것), 기업도시개발 특별법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13372호) 제8조(2016. 12. 2. 법률 제14336호로 개정된 것)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.[심판대상조항]기업도시개발 특별법(2011. 5. 30. 법률 제10759호로 개정된 것)제14조(토지등의 수용ㆍ사용) ③ "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"제28조에 따른 재결의 신청은 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다)한 후에 할 수 있다. 다만, 제10조 제2항에 따라 공동으로 개발사업을 시행하는 경우에는 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보하기 전에도 재결의 신청을 할 수 있다.구 기업도시개발 특별법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13372호)제8조(2016. 12. 2. 법률 제14336호로 개정되기 전의 것, 재결 신청 기간에 관한 특례) 제14조 제4항에도 불구하고 제14조 제4항의 개정규정 시행 당시 재결 신청 기간이 경과된 개발사업 시행자가 같은 항 단서에 따른 국토교통부장관의 승인을 받은 경우에는 재결을 신청할 수 있다. 이 경우 시행자는 같은 항 단서의 개정규정에도 불구하고 2016년 12월 31일까지 재결을 신청하여야 한다.기업도시개발 특별법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13372호)제8조(2016. 12. 2. 법률 제14336호로 개정된 것, 재결 신청 기간에 관한 특례) 제14조 제4항에도 불구하고 제14조 제4항의 개정규정 시행 당시 재결 신청 기간이 경과된 개발사업 시행자가 같은 항 단서에 따른 국토교통부장관의 승인을 받은 경우에는 재결을 신청할 수 있다. 이 경우 시행자는 같은 항 단서의 개정규정에도 불구하고 2017년 12월 31일까지 재결을 신청하여야 한다.[관련조항]기업도시개발 특별법(2017. 10. 24. 법률 제14942호로 개정된 것)제11조(개발계획의 승인 등) ⑥ 국토교통부장관은 제1항에 따라 개발계획을 승인하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 관보에 고시하여야 한다. 다만, 제2항 각 호 외의 부분 단서에 해당하는 경우에는 개발계획의 승인 후 따로 관보에 고시하여야 한다.제14조(토지등의 수용ㆍ사용) ① 시행자는 개발구역에서 개발사업을 시행하기 위하여 필요할 때에는 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제3조에 따른 토지ㆍ물건 또는 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용 또는 사용(이하 "수용등"이라 한다)할 수 있다. ② 제1항을 적용하는 경우에 수용등의 대상이 되는 토지등의 세부 목록을 제11조 제6항에 따라 고시한 때에는 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제20조 제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 본다. ④ 재결의 신청은 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률" 제23조 제1항 및 제28조 제1항에도 불구하고 제11조 제6항 본문에 따른 개발계획의 고시일부터 4년 이내에 할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 부득이한 사유가 있는 경우에는 국토교통부장관의 승인을 받아 그 기간을 2년 연장할 수 있다.3. 청구인들의 주장가. 이 사건 부칙조항들의 시행 당시, 사업시행자의 재결신청기간이 이미 경과되어 이 사건 사업에 대한 사업인정은 실효가 되었다. 그런데 이 사건 부칙조항들은 사업인정이 실효된 개발사업 시행자에 대하여 소급적으로 재결신청권을 인정하는 것이므로 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙에 위반된다. 나. 이 사건 수용조항은 재결신청의 요건으로 규정하는 "개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지"에서 ‘개발구역 토지면적’에 기존에는 공유수면이었으나 매립에 의해 조성된 토지가 포함된다고 해석하는 한도에서 헌법 제23조의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다.4. 판단가. 쟁점의 정리(1) 이 사건 수용조항은 재결의 신청을 위해 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보(토지소유권을 취득하거나 토지소유자로부터 사용동의를 받은 것을 말한다. 이하 ‘토지 확보’라고만 한다)할 것을 요구하고 있다. 청구인들은 이 사건 수용조항으로 인해 이 사건 재결신청이 용이해져 재산권이 침해되었다는 취지로 주장하므로, 이 사건의 쟁점은 이 사건 수용조항이 과잉금지원칙을 위반하여 개발구역 내 토지소유자들의 재산권을 침해하는지 여부이다.(2) 청구인들은 이 사건 회사가 2015. 1. 12.까지 수용재결신청을 하지 않음에 따라 이 사건 개발사업인정은 효력을 상실하였는데, 이후 이 사건 부칙조항들이 사후적으로 이 사건 회사에게 수용재결 신청권을 다시 부여하여 청구인들의 재산권을 소급적으로 박탈하였다고 주장한다. 따라서 우선 이 사건 부칙조항들이 헌법상 원칙적으로 금지되는 ‘진정소급입법’에 해당하는지 여부를 살펴보고, 진정소급입법에 해당하지 않는다면 이 사건 부칙조항들이 규정되기 이전에 이 사건 개발사업인정의 효력이 상실되었다는 점에 대한 청구인들의 신뢰를 침해하여 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부에 관하여 본다. 나. 이 사건 수용조항에 대한 판단(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성기업도시 개발구역은 낙후지역의 개발이나 지역경제 활성화 등 지역균형발전에 이바지함으로써 공익성을 갖출 것 등을 요건으로 하여 지정되며(기업도시법 제6조 제1항), 개발사업 시행자는 기업도시개발사업(이하 ‘개발사업’이라고만 한다) 시행을 위하여 필요할 때에 토지등을 수용등할 수 있고(기업도시법 제14조 제1항), 토지등을 수용하려는 경우 그 세부목록을 개발계획에 포함하여야 한다(기업도시법 제11조 제2항 제10호). 토지등 수용에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라고 한다)이 준용되고(기업도시법 제14조 제10항), 개발사업 시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며(토지보상법 제16조 및 제26조), 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때 재결을 신청할 수 있다(토지보상법 제28조).이 사건 수용조항은 위와 같이 재결을 신청하는 경우의 요건을 정한 것으로, 민간기업이 산업ㆍ연구ㆍ관광ㆍ레저 분야 등에 걸쳐 계획적ㆍ주도적으로 자족적인 도시를 개발ㆍ운영할 수 있도록 함으로써 국토의 계획적인 개발과 민간기업의 투자를 촉진하여 공공복리를 증진하고 국민경제와 국가 균형발전에 이바지한다는 기업도시법의 입법취지(제1조)를 달성하기 위한 것인바, 입법목적의 정당성이 인정된다.또한 이 사건 수용조항이 재결신청의 요건으로 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보할 것을 요구하는 것은 토지등에 대한 보상에 관한 토지소유자 등과 협의가 실질적 의미를 가질 수 있도록 보장하면서도 개발사업의 원활한 수행을 도모하는 것으로서, 입법목적 달성에 기여하는 적합한 수단에 해당한다.(2) 침해의 최소성 및 법익균형성(가) 헌법 제23조 제3항은 공용수용의 법률적 요건으로서 "공공필요"와 "정당한 보상"을 규정하고 있으므로, 수용의 가부는 위 두 요건이 충족되는지 여부에 의해 결정되어야 한다. 따라서 공공필요가 인정되지 않는 사업이라면 그 사업시행자가 일정한 토지취득 요건을 충족한다 하더라도 그에게 수용권을 부여해서는 안 되며, 반대로 공공필요가 크게 인정되는 사업이라면 비록 그 사업시행자에게 일정한 토지취득 요건이 부과되지 아니한다 하더라도 수용권이 부여될 수 있다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114 참조). 토지 수용에서의 일정한 토지취득 요건은, 보다 폭넓은 국민들의 의사에 기반하여 수용절차의 수월한 추진을 도모한다거나 수용권한의 남용을 방지하기 위한 정책적인 맥락에서 이해되어야 한다(헌재 2013. 2. 28. 2011헌바250 참조).(나) 기업도시 개발구역에서의 토지 수용의 경우 기업도시법의 입법취지(기업도시법 제1조)를 달성하기 위한 것으로서 공공필요성이 인정되며, 기업도시 개발구역은 원칙적으로 최소면적 50만㎡ 이상으로 지정되므로(기업도시법 제6조) 이와 같은 대규모 사업시행의 현실적 어려움을 고려하여 개발구역 토지면적의 100분의 50 이상에 해당하는 토지를 확보할 것을 요구하는 것이 수용권의 남용을 초래한다고 단정하기 어렵다.또한 기업도시법은 개발구역 지정 시부터 주민, 관계전문가의 의견을 듣는 절차를 두고 있으며(기업도시법 제5조), 개발사업의 추진 상황으로 보아 개발구역의 지정목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 등에는 개발구역 지정을 해제할 수 있도록 하고 있다(기업도시법 제7조). 나아가 개발사업 시행자가 재결 신청에 앞서 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 함은 물론이고(토지보상법 제16조, 제26조), 수용재결 신청의 기간에는 제한이 있으며, 신청기간의 연장은 부득이한 사유가 있는 경우에 국토교통부장관의 승인을 통해 가능하다(기업도시법 제14조 제4항). 시행자는 개발사업의 시행에 필요한 토지등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 대하여 주거단지 등을 조성ㆍ공급하는 등 이주대책을 수립ㆍ시행하여야 하고(기업도시법 제14조 제6항), 해당 이주대책에는 이주대상 주민과 협의하여 당초 토지등의 소유 상황과 생업 등을 고려하여 생활대책에 필요한 용지를 대체하여 공급하는 등의 사항이 포함되어야(기업도시법 제14조 제7항) 하는 등 개발사업 시행자의 수용권과 개발구역 내 토지소유자의 이익을 조화시키는 여러 제도가 마련되어 있다.(다) 청구인들은 이 사건 수용조항이 규정하는 ‘개발구역 토지’에 공유수면 매립지를 포함하는 것으로 해석할 경우 요건이 지나치게 완화된다는 취지로 주장한다.그러나 기업도시법은 개발사업 시 공유수면 매립의 방식을 이용한 부지 조성을 예정하고 사업시행자의 매립지 소유권 취득 등에 관한 특례 규정을 두고 있고(기업도시법 제11조 제7항 제5호, 제13조 제1항 제4호, 제33조), 이와 같이 개발구역 토지에 공유수면 매립지가 포함될 수 있는 이상 사업시행자가 확보한 공유수면 매립지를 수용재결 신청을 위하여 확보하여야 하는 개발구역 토지에서 제외하여야 할 이유를 찾기 어렵다.이미 확보한 매립지가 사업구역의 대부분을 차지해 사업이 상당히 진척된 경우에 이를 빼고 토지 확보 비율을 산정하여야 한다고 해석한다면, 나머지 작은 부분 토지의 협의 취득을 위해 전체 사업시행이 지연되는 결과를 초래할 수 있고, 이는 국가균형발전에 이바지하기 위해 기업도시법이 개발사업에 여러 특례를 적용(기업도시법 제3조)하는 취지에도 반하게 된다.(라) 이 사건 수용조항으로 인하여 개발사업 시행자의 수용재결 신청이 용이해짐에 따라 청구인들이 입는 불이익은 협의의 기회가 축소될 가능성이 있다는 것으로, 청구인들이 받아야 하는 정당한 보상에 영향이 있는 것은 아니다. 한편, 기업도시 개발사업의 원활한 수행을 통하여 달성되는 낙후지역의 개발이나 지역경제 활성화 등 국가균형발전의 공익은 보다 중대하다.(마) 이를 종합하면 이 사건 수용조항이 침해의 최소성 및 법익균형성을 충족하지 못한다고 보기 어렵다. 다. 이 사건 부칙조항들에 대한 판단(1) 진정소급입법 해당여부소급입법은 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지 아니면 현재 진행 중인 사실관계에 작용하는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분된다. 전자는 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙이며 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용될 수 있는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되나 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 교량과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 2025. 7. 17. 2020헌바524 참조).기업도시법은 국토교통부장관이 개발계획을 승인하였을 때 그 사실을 관보에 고시하도록 하고, 수용등의 대상이 되는 토지등의 세부 목록이 고시된 경우 토지보상법상 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다(기업도시법 제14조 제2항, 제11조 제6항 참조). 그러나 토지의 수용은 개발사업 내용 중 일부에 불과하며 개발사업 시행자는 위 사업인정과 무관하게 개발구역 내의 토지소유자와 협의하여 소유권을 취득할 수 있으므로, 재결신청을 통한 토지수용의 가능성과 개발사업의 시행ㆍ존속 가능성을 반드시 일치시킬 필연적인 이유는 없다. 기업도시법은 이를 전제로 제14조 제2항에 따른 사업인정 의제와 무관하게 개발사업의 시행기간을 정할 수 있게 규정하고 있으며(제11조 제2항 제2호), 실제로 이 사건 사업은 2010. 1. 13. 문화체육관광부장관 등에 의해 개발계획 승인 고시가 이루어질 때 개발사업의 종기가 2025년으로 설정되었다. 따라서 설령 사업시행자가 토지 수용등을 위한 재결신청을 하지 않아 사업인정이 실효된다고 보더라도(기업도시법 제14조 제10항, 토지보상법 제23조 참조), 개발계획은 유효하기 때문에 개발구역 지정(기업도시법 제5조)에 따른 개발구역 내 토지소유자의 재산권 제한효(기업도시법 제9조)는 사라지지 않고 존속한다.결국 ① 구 부칙조항이 신설된 2015. 6. 22. 무렵에도 이 사건 개발계획이 유효함에 따라 청구인들은 계속적으로 기업도시법에 따른 재산권 제한을 받고 있었고, ② 구 부칙조항은 재결 신청 기간이 경과된 개발사업 시행자가 같은 법 제14조 제4항 단서에 따른 국토교통부장관의 승인을 받은 경우 재결을 신청할 수 있도록 정하고 있는데, 문언상 이는 재결 신청 기간이 도과하여 이미 실효한 사업인정의 효력을 소급적으로 부활시키는 것이 아니라 장래를 향해 개발사업 시행자에게 수용을 위한 재결 신청권을 새로이 부여하는 규정으로 해석되는 점을 고려하면 이 사건 부칙조항들은 종료된 사실관계나 법률관계를 대상으로 하는 진정소급입법에 해당하지 아니하고 진행 중에 있는 사실관계나 법률관계를 대상으로 하는 부진정소급입법에 해당한다. 따라서 이 사건 부칙조항들에 대해서는 청구인들이 지니고 있는 기존의 법적인 상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지와 관련한 신뢰보호원칙 위배 여부가 문제된다(헌재 2024. 2. 28. 2020헌마1343등 참조).(2) 신뢰보호원칙 위반 여부(가) 신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가의 원칙으로부터 파생되는 것으로서, 법률의 제정이나 개정 시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌바67 참조). 그러나 국민들이 국가의 공권력행사에 관하여 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 절대적인 권리로서 보호되는 것은 아니고(헌재 1996. 4. 25. 94헌마119 참조), 헌법적 신뢰보호는 개개의 국민이 어떠한 경우에도 실망을 하지 않도록 하여 주는 데까지 미칠 수는 없다(헌재 2011. 4. 28. 2010헌바114 참조). 신뢰보호원칙의 위반 여부를 판단하기 위해서는, 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과, 다른 한편으로는 새 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교ㆍ형량하여야 한다(헌재 2008. 9. 25. 2007헌바74 참조).(나) 이 사건 부칙조항들이 신설되기 이전 청구인들이 가지는 신뢰는, 구 기업도시법에 따른 재결신청 기간이 만료하여 청구인들 토지가 수용될 가능성이 사라졌다는 것이다. 그런데 앞에서 본 바와 같이 도시개발계획의 시행기간은 개발사업 시행자의 재결 신청 기간 또는 사업인정 효력 존속기간(기업도시법 제14조 제4항, 같은 조 제2항 참조)과 구분되고, 도시개발계획에는 기업도시법 제14조 제1항에 따라 토지를 수용하거나 사용하려는 경우 그 세부 목록이 포함되어야 한다(기업도시법 제11조 제2항 제10호). 그렇다면 문화체육관광부장관 등이 2010. 1. 13. 이 사건 개발계획 승인 고시를 할 당시 위 세부 목록에 포함된 토지의 소유자들은 적어도 이 사건 사업의 시행기간의 종기인 2025년까지는 설령 당시 기업도시법 규정상 재결 신청 기간이 도과하는 사정이 발생하여 일시적으로 사업시행자의 재결 신청이 불가능해지더라도, 재결 신청 기간을 연장하는 입법적ㆍ행정적 조치가 취해질 수도 있다는 예상이 충분히 가능하다.이 사건 부칙조항들은 아무런 제한 요건 없이 재결신청 기간의 연장을 허용하는 것이 아니라, 이 사건 부칙조항들, 기업도시개발 특별법 제14조 제4항 단서 및 같은 법 시행령 제18조 제1항에 따라 ‘개발구역의 면적이 제9조에 따른 최소면적의 2배 이상으로서 협의 매수가 지연된 경우’, ‘관할 시장ㆍ군수가 부득이한 사유가 있다고 인정하여 요청하는 경우’, ‘취득대상 토지의 70퍼센트 이상을 취득 완료하고 나머지 토지에 대하여 1년 이내에 수용재결신청이 가능하다고 판단되는 경우’ 등 부득이한 사유가 있는 경우에 한하여 국토교통부장관의 ‘승인’을 받은 경우에만 그 연장을 허용하고 있으므로, 기업도시법에는 재결 신청 연장을 통해 달성하려는 공익적 목적과 토지소유자들이 침해받는 이익의 보호가치를 형량할 수 있는 장치도 마련되어 있다.앞서 본 바와 같이 기업도시법은 ‘국토의 계획적인 개발과 민간기업의 투자를 촉진함으로써 공공복리를 증진하고 국민경제와 국가 균형발전에 이바지’하는 공익적 목적을 가지고 있다(제1조). 나아가 개발구역으로 지정되기 위해서는 ‘낙후지역의 개발이나 지역경제 활성화 등 지역균형발전에 이바지함으로써 공익성을 갖출 것’, ‘지속 가능한 발전에 부합할 것’, ‘해당 지역의 특성 및 여건에 부합할 것’, ‘ 투자계획 등이 실현 가능할 것’ 등과 같은 요건을 모두 갖출 것이 요구되고(기업도시법 제6조 제1항), 개발이익의 일부를 해당 개발구역의 낙후도를 개선시키는 등의 용도로 사용하도록 정함으로써(기업도시법 제8조 제2항) 개발사업을 통해 공익적 목적이 보다 효과적으로 달성될 수 있는 제도적 기반을 마련하고 있다.(다) 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있는 것이고, 이는 일반적으로 예측할 수 있다고 보아야 하며, 공익 달성을 위해 현재 시행 중인 제도들이 충분하지 못하다고 판단될 경우에는 추가적인 조치들이 다시 도입될 수 있어서 현재 존재하지 않는 어떤 법적 제약이 새로이 발생할 수 있는 가능성은 항상 존재한다(헌재 2025. 12. 18. 2022헌마279 참조).즉, 청구인들과 같은 기업도시개발사업 구역 내 토지 소유자들이 ‘더 이상 재결신청 기간 연장을 위한 입법이나 조치가 이루어지지 않을 것’이라고 믿었다고 하더라도 이를 합리적이고 정당하다고 보기 어렵다. 반면, 개발사업의 원활한 수행을 통해 산업ㆍ연구ㆍ관광ㆍ레저 분야 등에 걸쳐 계획적ㆍ주도적으로 자족적인 도시를 개발ㆍ운영할 수 있도록 하는 공익은 중대하므로, 이 사건 부칙조항들은 신뢰보호원칙에 위반되지 아니한다.5. 결론그렇다면 이 사건 수용조항, 이 사건 부칙 조항들은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.