도시 및 주거환경정비법 제74조 제1항 제5호 위헌소원

【당 사 자】사 건 2022헌바295 도시 및 주거환경정비법 제74조 제1항 제5호 위헌소원청 구 인 망 이 ○ ○ 의 소송수계인 전 ○ ○ 대리인 변호사 최원식당 해 사 건 인천지방법원 2021구합51618 관리처분계획인가처분무효확인선 고 일 2026. 2. 26.【주 문】도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제74조 제1항 본문 제5호 중‘사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.【이 유】1. 사건개요가. ○ ○ 주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)은 인천 계양구 (주소 생략) 일대 122,413㎡를 사업시행구역으로 하여 2009. 3. 30. 인천광역시 계양구청장(이하 ‘계양구청장’이라 한다)으로부터 조합설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다. 나. 망 이 ○ ○ 은 이 사건 조합의 사업시행구역 내에 위치한 인천 계양구 (주소 생략) 대 393㎡를 소유하였던 조합원이다(망 이 ○ ○ 은 이 사건 심판청구절차 계속 중인 2024. 7. 13. 사망하여, 그 배우자인 청구인이 2024. 11. 22. 협의분할에 의한 상속을 원인으로 위 토지에 관한 소유권이전등기를 마치고, 이 사건 심판청구절차를 수계하였다. 이하 망 이 ○ ○ 과 청구인을 구분하지 않고 모두 ‘청구인’이라 한다). 다. 이 사건 조합은 계양구청장으로부터 2010. 10. 22. 사업시행계획인가, 2016. 9. 2. 사업시행계획변경인가를 각 받고, 2017. 6. 5.부터 분양신청 절차를 진행하여, 2018. 10. 19. 관리처분계획인가를 받았다. 라. 이후 이 사건 조합은 2021. 4. 30. 계양구청장으로부터 일반분양가 상향조정 등을 이유로 관리처분계획변경인가를 받았는데(이하 변경인가된 관리처분계획을 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다), 이 사건 관리처분계획은 청구인을 포함한 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물(이하 ‘종전자산’이라 한다)을 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제74조 제1항 제5호에 따라 최초 사업시행계획인가 고시일인 2010. 10. 22.을 기준으로 평가하였다. 마. 청구인은 이 사건 관리처분계획에 포함된 종전자산가격 평가가 위법하다고 주장하며 이 사건 조합을 상대로 주위적으로 이 사건 관리처분계획에 대한 무효확인을, 예비적으로 그 취소를 구하는 소를 제기하고(인천지방법원 2021구합51618), 그 소송 계속 중 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제74조 제1항 제5호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(인천지방법원 2021아5316). 바. 인천지방법원은 2022. 10. 27. 청구인의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 기각함과 동시에 위헌법률심판제청신청도 기각하였고, 청구인은 위 기각결정문을 2022. 10. 31. 송달받았다. 사. 이에 청구인은 2022. 11. 30. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 아. 한편, 청구인은 위 제1심판결에 대하여 항소하여 현재 항소심 사건이 재판 계속 중이다(서울고등법원 2022누68260).2. 심판대상청구인은 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제74조 제1항 제5호 전체에 대하여 심판을 청구하였다. 그러나 당해 사건은, 재개발사업의 사업시행자인 주택재개발정비사업조합의 조합원이 그 조합을 상대로 관리처분계획에 포함된 종전자산가격 평가가 위법하다고 주장하며 그에 대한 무효확인 또는 취소를 구하는 사건으로서, 당해 사건에서 재판의 전제로서 청구인에게 적용된 것은 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제74조 제1항 본문 제5호 중 ‘사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격’에 관한 부분이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다.따라서 이 사건 심판대상은 ‘도시 및 주거환경정비법’(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것, 이하 ‘도시 및 주거환경정비법’은 연혁에 관계없이 ‘도시정비법’이라 한다) 제74조 제1항 본문 제5호 중 ‘사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다.[심판대상조항]도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것)제74조(관리처분계획의 인가 등) ① 사업시행자는 제72조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수등의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수등에게 신고하여야 한다.5. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세 및 사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행계획인가 전에 제81조 제3항에 따라 철거된 건축물은 시장·군수등에게 허가를 받은 날을 기준으로 한 가격)[관련조항]구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18046호로 개정되기 전의 것)제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.2. "정비사업"이란 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 나. 재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역·공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것)제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.8. "사업시행자"란 정비사업을 시행하는 자를 말한다.제25조(재개발사업·재건축사업의 시행자) ① 재개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다.1. 조합이 시행하거나 조합이 조합원의 과반수의 동의를 받아 시장·군수등, 토지주택공사등, 건설업자, 등록사업자 또는 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자와 공동으로 시행하는 방법제50조(사업시행계획인가) ① 사업시행자(제25조 제1항 및 제2항에 따른 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수등인 경우는 제외한다)는 정비사업을 시행하려는 경우에는 제52조에 따른 사업시행계획서(이하 "사업시행계획서"라 한다)에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수등에게 제출하고 사업시행계획인가를 받아야 하고, 인가받은 사항을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시장·군수등에게 신고하여야 한다.3. 청구인의 주장가. 심판대상조항은 재개발사업의 사업시행자가 관리처분계획을 수립할 때에 분양대상자별 종전자산가격을 사업시행계획인가 고시일을 기준으로 평가하도록 정하고 있다. 이러한 종전자산가격 평가는 사업시행계획인가 고시일 이후에 발생한 종전자산가격의 상승분을 반영하지 못하고, 분양예정자산에 대한 평가시점과의 차이로 인해 조합원이 부담해야 할 분담금 등을 상승시키는 결과를 가져온다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 조합원의 재산권을 침해한다. 나. 자유민주주의 및 시장경제의 원칙상 관리처분계획상의 종전자산가격 평가시점은 조합원들이 자유로이 정해야 할 사항에 해당한다. 심판대상조항은 종전자산가격의 평가시점을 일률적으로 사업시행계획인가 고시일로 정하고 있으므로, 시장경제의 원칙에 위배된다. 다. 재개발사업은 조합원의 종전자산이 단독주택, 다세대주택, 아파트 등으로 다양하고, 그에 따른 자산의 상승폭도 매우 상이하다. 그럼에도 심판대상조항은 종전자산의 형태를 구분하지 않은 채 일률적으로 종전자산가격의 평가시점을 사업시행계획인가 고시일로 정하고 있으므로, 평등원칙에 위배된다.4. 판단가. 쟁점의 정리(1) 심판대상조항은 재개발사업의 관리처분계획에 포함되어야 하는 분양대상자별 종전자산가격의 평가시점을 사업시행계획인가 고시일로 정하고 있다. 재개발사업의 조합원들은 심판대상조항으로 인하여 출자 비율을 산정하는 기초가 되는 종전자산의 가격에 관하여 그 평가시점을 임의로 정하지 못하고 일률적으로 사업시행계획인가 고시일을 기준으로 평가받게 되므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.(2) 청구인은 심판대상조항이 재개발사업의 조합원들이 자율적으로 정하여야 하는 종전자산가격의 평가시점을 법률로써 일률적으로 규정하여 시장경제의 원칙에 반한다고 주장한다. 그러나 헌법 제119조 제1항은 헌법상 경제질서에 관한 일반조항으로서 국가의 경제정책에 대한 하나의 헌법적 지침이고, 동 조항이 언급하는 ‘경제적 자유와 창의’는 직업의 자유, 재산권의 보장, 근로3권과 같은 경제에 관한 기본권 및 비례의 원칙과 같은 법치국가원리에 의하여 비로소 헌법적으로 구체화되는 것이다(헌재 2023. 2. 23. 2020헌바11등; 헌재 2025. 2. 27. 2023헌바143 참조). 또한 청구인의 주장은 결국 심판대상조항에서 종전자산가격의 평가시점을 사업시행계획인가 고시일로 정한 것이 지나친 기본권 제한임을 다투는 취지라고도 볼 수 있다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부를 살펴보는 이상 이 부분 주장에 대하여는 별도로 살펴보지 아니한다.(3) 청구인은 심판대상조항이 재개발사업의 조합원들이 소유한 개별 종전자산의 건축물 유형을 구분하지 않고 가격 평가시점을 동일하게 정하고 있어 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 청구인의 주장은 심판대상조항이 종전자산의 유형을 고려하지 않고 일률적인 시점을 기준으로 종전자산의 가격을 평가함으로써 청구인의 재산권을 침해한다는 주장과 실질적으로 다르지 않으므로, 재산권의 침해 여부에 대한 판단에서 함께 심사될 수 있다. 따라서 평등원칙 위반 여부에 관하여도 별도로 살펴보지 아니한다. 나. 재산권 침해 여부(1) 심사기준토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률로 정한 재산권의 내용과 한계 내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라, 토지재산권의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 그러나 그렇다고 하더라도 토지와 관련된 재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용·수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2008. 9. 25. 2004헌마155등; 헌재 2025. 1. 23. 2021헌마653 참조).이에 따라 심판대상조항이 관리처분계획에 포함되어야 하는 종전자산가격의 평가시점을 사업시행계획인가 고시일로 정한 것이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.(2) 과잉금지원칙 위배 여부(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성도시정비법에 따른 재개발사업은 정비구역 내의 토지등소유자가 종전자산을 출자하고 공사비 등을 투입하여 공동주택 등을 새로이 건설한 후 조합원에게 배분되고 남는 공동주택 등을 일반에게 분양하여 발생한 개발이익을 조합원들 사이의 출자 비율에 따라 나누어 가지는 사업으로, 관리처분계획의 내용으로서 종전자산가격의 평가는 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하기 위한 의미를 갖는다(대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두2048 판결 등 참조).심판대상조항은 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 산정하는 기초가 되는 종전자산가격의 평가시점을 법률에서 일률적으로 정함으로써 재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 도모하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하고, 관리처분계획에 사업시행계획인가 고시일을 기준으로 평가한 종전자산가격을 포함하도록 하는 것은 입법목적을 달성하기 위해 적합한 수단이다.(나) 침해의 최소성1) 도시정비법에 따른 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하거나 상업지역·공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권 활성화 등을 위하여 도시환경을 개선하기 위한 사업으로서(제2조 제2호 나목 참조), 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진이라는 공공성이 크게 강조되는 공익사업에 해당한다(헌재 1996. 3. 28. 95헌바47; 헌재 2014. 1. 28. 2011헌바363 참조).심판대상조항은 재개발사업의 사업시행자가 조합원의 종전자산가격을 평가해야 할 시점을 정하고 있는데, 이러한 종전자산가격의 평가는 기본적으로 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 산정하기 위한 성격을 가지므로, 모든 조합원들에게 동일한 평가기준일이 적용된다면 그 일자를 언제로 하는지가 조합원들의 권리관계에 별다른 영향을 미치지 않는다(대법원 2016. 12. 15. 선고 2015두51309 판결 등 참조).위와 같은 재개발사업의 공공성과 종전자산가격 평가의 의미와 활용 등을 고려하여 보면, 입법자는 재개발사업의 사업시행자가 관리처분계획에 포함하여야 하는 종전자산가격의 평가시점을 정함에 있어 상당한 입법재량을 갖는다고 할 것이다.2) 재개발사업은 그 추진 과정에서 다수의 이해관계가 상충될 수밖에 없어, 조합원들의 개별적·구체적인 이익 전부를 만족시키는 것은 매우 어려우므로, 조합원들 사이의 분쟁을 최소화하고 공평을 기하기 위해서는 종전자산가격의 평가시점을 법률에서 일률적으로 규정할 필요가 크다.심판대상조항은 사업시행계획인가 고시일을 종전자산가격의 평가시점으로 정하고 있는데, 사업시행계획에는 토지이용계획, 정비기반시설 및 공동이용시설의 설치계획, 임시거주시설을 포함한 주민이주대책, 세입자의 주거 및 이주 대책, 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획, 정비사업비 등 정비사업의 시행과 관련한 일체의 계획이 포함되고(도시정비법 제52조 제1항 참조), 그것이 인가·고시를 통해 확정되면 이해관계인에 대한 구속적 행정계획으로서 효력을 가진다(대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정 등 참조).위와 같은 사업시행계획의 내용과 효력 등에 비추어 보면, 입법자가 사업시행계획인가 고시일을 종전자산가격의 평가시점으로 정한 것이 입법재량의 범위를 넘는 것이라고 보기 어렵다.3) 청구인은 심판대상조항이 사업시행계획인가 고시일을 종전자산가격의 평가시점으로 정함으로써, 그 이후에 발생한 종전자산의 시가 상승을 반영하지 못하고, 이로 인해 청구인이 부담해야 할 분담금을 상승시켜 청구인의 재산권을 침해한다고 주장한다.그러나 재개발사업에 있어 분담금의 산정방법으로 널리 활용되는 도시정비법 시행규칙 제8조 제3항 [별지 제6호 서식] ‘조합설립동의서’의 ‘분양대상자별 분담금 추산방법(예시)’에 의하면, 조합원별 권리가액은 사업완료 후 총수입에서 총사업비를 공제한 금액을 종전자산의 총 가액으로 나눈 비례율에 조합원의 종전자산가격을 곱하여 산정되고, 분담금은 이러한 조합원별 권리가액과 분양예정자산과의 차액으로 결정될 뿐이다. 종전자산의 가격이 사후에 상승하였다고 하더라도 종전자산의 총 가액을 분모로 하는 비례율이 하락하여 그 상승분이 상쇄되므로, 평가시점의 차이로 정비구역 내 종전자산의 가액이 달라져도 반드시 개별 조합원의 권리가액이 달라진다고 볼 수 없다(대법원 2016. 2. 18. 선고 2015두2048 판결 등 참조).이와 같이 심판대상조항은 종전자산가격의 평가시점만을 정하고 있을 뿐이고, 그 평가시점의 차이로 인해 반드시 개별 조합원의 권리가액이 달라져 분담금을 상승시키는 결과를 가져온다고 단정하기 어렵다.4) 청구인은 재개발사업의 조합원들이 소유한 개별 종전자산의 건축물 형태가 다양하고 그 종류별로 자산의 상승폭이 상이함에도, 심판대상조항은 획일적인 평가시점을 적용하고 있어 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 개별 종전자산의 가격을 서로 다른 시점을 기준으로 평가할 경우, 어느 시점을 평가기준으로 정하느냐에 따라 조합원들 사이에 유불리가 달라져, 그 평가시점을 놓고 끊임없는 분쟁과 대립이 발생할 수 있다. 종전자산가격의 평가시점을 일률적으로 규정하지 않고서는 안정적이고 효율적인 재개발사업의 진행을 기대하기 어려우므로, 모든 조합원들에 대하여 동일한 종전자산가격의 평가시점을 정한 것 역시 충분히 납득할 수 있다.5) 위와 같은 점들을 종합하여 볼 때, 심판대상조항이 입법목적 달성을 위하여 불필요하거나 과도한 제한을 부과하는 것이라 보기 어려우므로, 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.(다) 법익의 균형성재개발사업의 조합원은 종전자산가격의 평가시점을 일률적으로 사업시행계획인가 고시일로 정한 심판대상조항으로 인하여, 사업시행계획인가 고시일 이후에 발생한 종전자산의 가격 상승분을 종전자산가격 평가에 반영하지 못하는 불이익을 받게 된다. 그러나 심판대상조항은 공공성이 큰 재개발사업의 원활하고 신속한 진행을 목적으로 하여 그 공익이 중대한 점, 종전자산가격의 평가는 조합원들 사이의 상대적 출자 비율을 정하기 위한 것이어서 그 평가시점 차이로 인한 조합원의 재산권 제한 정도가 중하다고 보기 어려운 점 등을 고려할 때, 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익에 비하여 재개발사업의 조합원이 제한받는 사익이 더 크다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.(3) 소결따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.5. 결론그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.