구 폐기물관리법 제48조 제2호 등 위헌소원

구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되고, 2015. 7. 20. 법률 제13411호로 개정되기 전의 것) 제48조 제2호환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제44조 제2항토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것) 제10조의3 제2항구 폐기물관리법 시행규칙(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되고, 2016. 7. 21. 환경부령 제664호로 개정되기 전의 것) 제14조의3 제2항 [별표 5의2] 2. 가. 중 ‘점토점결 폐주물사’ 부분

가. 구 폐기물관리법 시행규칙 제14조의3 제2항 [별표 5의2] 2. 가. 중 ‘점토점결 폐주물사’ 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다)에 대한 심판청구가 청구기간을 준수하였는지 여부(소극)나. 부적정처리폐기물이 발생한 경우 수탁자의 폐기물처리능력을 확인하지 아니하고 위탁한 사업장폐기물배출자에게 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정한 구 폐기물관리법 제48조 제2호(이하 ‘이 사건 조치명령조항’이라고 한다)가 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)다. 이 사건 조치명령조항이 과잉금지원칙에 위반되어 사업장폐기물배출자의 재산권을 침해하는지 여부(소극)

가. 헌재 1998. 9. 30. 96헌바88, 판례집 10-2, 517, 529나. 헌재 2012. 8. 23. 2010헌바167, 판례집 24-2상, 438, 445-446다. 헌재 2010. 5. 27. 2007헌바53, 판례집 22-1하, 184, 190-191

가. 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구는 청구인 □ □ 의 주장에 따라 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판청구에 해당한다고 볼 것이고, 추가된 새로운 청구는 그 변경신청서가 제출된 때에 제기된 것이므로, 이때를 기준으로 청구기간의 준수 여부를 판단해야 한다.청구인 □ □ 이 ○ ○ 에 화학점결 폐주물사의 처리를 위탁하기 시작한 2012. 2. 4.경 이미 이 사건 시행규칙조항에 의한 기본권침해는 발생하였다고 할 것이고, 늦어도 조치명령 취소소송에서 패소한 2021. 9. 9.경에는 이 사건 시행규칙조항에 따른 기본권침해가 발생한 사실을 알았다고 볼 수 있다. 따라서 2024. 5. 21. 접수된 이 부분 심판청구는 90일 및 1년의 청구기간이 모두 도과되어 부적법하다. 나. 환경부장관 등이 명할 수 있는 조치는 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 ‘등’으로서 이 사건 조치명령조항의 문언만 보더라도 그밖에 필요한 조치를 포함하는 것을 알 수 있다. 또한 수탁자가 위탁받은 폐기물을 불법적으로 처리할 경우 폐기물의 종류, 불법행위의 태양, 오염의 유형과 정도, 진행 경과, 조치의 시급성 등이 매우 다양하여 입법자가 해당 폐기물을 처리하고 오염된 환경을 복구하기 위해 필요한 조치의 내용을 미리 예상하여 모두 나열하는 것은 현실적으로 불가능하다는 점에서, 이 사건 조치명령조항은 필요한 조치의 내용을 예시적으로 규정한 것으로, 폐기물의 친환경적 처리 및 환경보전을 위하여 필요한 합리적 행정상 조치를 포함하는 것으로 해석된다. 이 사건 조치명령조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다. 다. 사업장폐기물배출자가 폐기물을 폐기물처리업자에게 위탁한 경우, 직접적으로 환경오염을 유발한 자는 수탁자인 폐기물처리업자라고 할 것이다. 그러나 애초에 해당 폐기물을 발생시킨 것은 사업장폐기물배출자이고, 사업장폐기물배출자가 폐기물의 처리를 위탁하지 않고 스스로 처리한다면 자신이 폐기물관리법 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준 및 같은 법 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 용도 또는 방법에 적합하게 처리하여야 할 의무를 부담한다(구 폐기물관리법 제17조 제1항 제1호). 사업장폐기물배출자가 폐기물의 처리를 위탁하였다는 이유만으로 위와 같은 공법상 의무를 전적으로 면하게 된다면 그로 인해 발생한 환경오염의 복구책임은 결국 다른 조치명령대상자가 떠안거나 종국에는 국민 모두의 부담으로 돌아갈 수밖에 없고 사업장폐기물배출자는 그로부터 부당한 이익을 얻게 되어 형평에 맞지 아니한다.특히 사업장폐기물배출자가 폐기물처리능력이 없는 폐기물처리업자에게 폐기물 처리를 위탁할 경우 영세한 폐기물처리업자가 이를 위법하게 처리하여 환경오염을 초래할 위험성이 매우 높은 반면, 사업장폐기물배출자는 저렴한 비용으로 폐기물을 위탁처리 하는 경제적 이익을 얻는 부당한 결과가 발생한다.사업장폐기물배출자는 수탁자의 폐기물처리능력을 서류상으로 손쉽게 확인할 수 있고(구 폐기물관리법 시행규칙 제17조 제1항) 자신의 노력과 선택에 따라 신뢰할 만한 수탁자와 위탁계약을 체결함으로써 얼마든지 불측의 사태를 막고 환경상의 위해를 방지할 수 있다.따라서 이 사건 조치명령조항은 과잉금지원칙에 위반되어 사업장폐기물배출자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

헌법 제23조, 제37조 제2항헌법재판소법 제69조 제1항환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제7조폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 것) 제3조의2 제4항구 폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정되고, 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항 제1호구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되고, 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되기 전의 것) 제17조 제1항 제3호구 폐기물관리법(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되고, 2020. 5. 27. 환경부령 제868호로 개정되기 전의 것) 시행규칙 제17조 제1항

【당 사 자】청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음당해사건 [별지 2] 당해 사건 목록과 같음【주 문】1. 구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되고, 2015. 7. 20. 법률 제13411호로 개정되기 전의 것) 제48조 제2호는 헌법에 위반되지 아니한다.2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.【이 유】1. 사건개요가. 유한회사 ○ ○ (이하 ‘ ○ ○ ’이라 한다)은 폐기물 종합재활용업의 허가를 받아 영업대상 폐기물인 폐주물사(점토점결), 광재(제강슬래그), 무기성오니(적토, 석분) 등을 성토재로 재활용하는 영업을 하는 회사이고, 청구인들은 2011. 2. 12.부터 2015. 9. 11. 사이에 ○ ○ 에 화학점결 폐주물사를 위탁하여 처리하였다. 나. ○ ○ 은 청구인들로부터 위탁받은 화학점결 폐주물사를 사용하여 성토재를 만들어 ○ ○ 시 (주소 생략) 임야 등에 위치한 폐석산(이하 ‘이 사건 폐석산’이라 한다)에 매립하였는데, 그곳에서 침출수가 발생하여 인근 하천으로 흘러들어가 물고기가 집단 폐사하는 등 환경오염 문제가 발생하였다. 다. 청구인들은 ‘사업장폐기물을 위탁하여 처리하려면 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호에 따라 같은 법 제13조의2에 따른 재활용원칙 및 준수사항에 맞게 처리할 능력이 있는지 여부를 확인하여야 하나, 이를 이행하지 아니하고 위탁 처리하였다.’는 이유로, 구 폐기물관리법 제48조 제2호에 따라 위 매립지의 침출수 및 오염된 지하수의 확산방지, ○ ○ 에 불법 위탁한 폐기물 및 그로 인해 오염된 토사의 제거 등 적정 조치를 하라는 명령을 받았다. 라. 청구인들은 자신들에게 내려진 위 조치명령의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 그 소송 계속 중 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호, 제48조 제2호, 환경정책기본법 제44조 제2항, 토양환경보전법 제10조의3 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각·각하되자 헌법소원심판을 청구하였다. 마. 청구인 □ □ 주식회사(이하 ‘ □ □ ’이라 한다)는 헌법소원심판청구 이후 2024. 5. 21. 구 ‘폐기물관리법 시행규칙’ 제14조의3 제2항 [별표 5의2] 2. 가. 중 ‘폐주물사’ 부분에 대한 심판청구를 추가하였다.2. 심판대상청구인들은 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호, 제48조 제2호, 환경정책기본법 제44조 제2항, 토양환경보전법 제10조의3 제2항에 대하여 심판청구를 하였고, 청구인 □ □ 은 2022헌바207 사건에서 구 ‘폐기물관리법 시행규칙’ 제14조의3 제2항 [별표 5의2] 2. 가. 중 ‘폐주물사’ 부분에 대한 심판청구를 추가하였다.청구인들은 수탁자가 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인하지 아니하고 폐기물의 처리를 위탁한 사업장폐기물배출자에게 조치명령을 할 수 있도록 규정한 구 폐기물관리법 제48조 제2호에 대한 심판청구를 하면서 동시에 사업장폐기물배출자는 폐기물의 처리를 위탁하려면 수탁자가 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인한 후 위탁하여야 한다고 규정한 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호에 대하여도 심판청구를 하였다. 그러나 청구인들의 주장을 살펴보면, 청구인들은 수탁자의 폐기물처리능력 확인의무를 이행하였으므로 아무런 귀책사유가 없다거나, 청구인들에게 귀책사유가 있다 하더라도 그에 비해 과도한 조치명령을 내릴 수 있도록 규정한 법률조항이 헌법에 위반된다는 것일 뿐 위와 같은 확인의무 자체가 부당하여 헌법에 위반된다고 다투는 것은 아니므로, 구 폐기물관리법 제17조 제1항 제3호는 심판대상에서 제외한다.한편 2022헌바207 사건의 청구인 □ □ 은 2024. 5. 21. 구 ‘폐기물관리법 시행규칙’ 제14조의3 제2항 [별표 5의2] 2. 가. 중 ‘폐주물사’ 부분에 대한 심판청구를 추가하면서 이 부분 심판청구가 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판청구임을 밝히고 있다.따라서 이 사건 심판대상은 구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되고, 2015. 7. 20. 법률 제13411호로 개정되기 전의 것) 제48조 제2호(이하 ‘이 사건 조치명령조항’이라 한다), 환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것) 제44조 제2항, 토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것) 제10조의3 제2항(이하 위 환경정책기본법 조항과 위 토양환경보전법 조항을 합하여 ‘이 사건 연대배상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부 및 구 ‘폐기물관리법 시행규칙’(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되고, 2016. 7. 21. 환경부령 제664호로 개정되기 전의 것) 제14조의3 제2항 [별표 5의2] 2. 가. 중 ‘점토점결 폐주물사’ 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다)이 청구인 □ □ 의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.[심판대상조항]구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되고, 2015. 7. 20. 법률 제13411호로 개정되기 전의 것)제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령) 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 용도 또는 방법에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다.2. 제17조 제1항 제3호에 따른 확인을 하지 아니하고 위탁한 자환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것)제44조(환경오염의 피해에 대한 무과실책임) ② 환경오염 또는 환경훼손의 원인자가 둘 이상인 경우에 어느 원인자에 의하여 제1항에 따른 피해가 발생한 것인지를 알 수 없을 때에는 각 원인자가 연대하여 배상하여야 한다.토양환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12522호로 개정된 것)제10조의3(토양오염의 피해에 대한 무과실책임 등) ② 토양오염을 발생시킨 자가 둘 이상인 경우에 어느 자에 의하여 제1항의 피해가 발생한 것인지를 알 수 없을 때에는 각자가 연대하여 배상하고 오염된 토양을 정화하는 등의 조치를 하여야 한다.구 폐기물관리법 시행규칙(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되고, 2016. 7. 21. 환경부령 제664호로 개정되기 전의 것)제14조의3(재활용기준 등) ② 법 제13조의2 제1항 및 제2항에 따른 재활용 기준, 재활용하여야 하는 폐기물의 종류 및 구체적인 재활용 방법은 별표 5의2와 같다.[별표 5의2] 폐기물의 재활용 기준 및 구체적인 재활용 방법(제14조의3제2항 관련)2. 지정폐기물을 제외한 사업장폐기물을 재활용하여 건축·토목공사의 성토재·보조기층재·도로기층재와 매립시설의 복토용 등으로 이용하는 경우가. 재활용 대상폐기물은 광재·분진·도자기조각·석탄재·연탄재·점토점결 폐주물사·폐석회·폐석고·폐내화물·폐콘크리트 전주(사업장일반폐기물만 해당한다), 석재가공과정이나 벤토나이트 제조공정에서 발생하는 폐석재, 레미콘제조공정에서 발생하거나 건설현장에서 반품된 폐레미콘, 무기성 오니[하수준설토(고형물 중 유기성 물질의 함량이 7퍼센트 이하인 것만 해당한다), 토기·자기·내화물·시멘트·콘크리트·석제품의 제조 및 가공시설·건설공사장의 세륜(洗輪)시설, 수도사업용 정수시설, 비금속광물 분쇄시설(굴착시설을 포함한다) 또는 토사세척시설에서 발생하는 무기성 오니로서 수분함량 70퍼센트 이하로 탈수·건조한 것만 해당한다][관련조항]환경정책기본법(2011. 7. 21. 법률 제10893호로 전부개정된 것)제7조(오염원인자 책임원칙) 자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다.폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정된 것)제3조의2(폐기물 관리의 기본원칙) ④ 폐기물로 인하여 환경오염을 일으킨 자는 오염된 환경을 복원할 책임을 지며, 오염으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담하여야 한다.구 폐기물관리법(2007. 4. 11. 법률 제8371호로 전부개정되고, 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되기 전의 것)제17조(사업장폐기물배출자의 의무 등) ① 사업장폐기물을 배출하는 사업자(이하 “사업장폐기물배출자”라 한다)는 다음 사항을 지켜야 한다.1. 사업장에서 발생하는 모든 폐기물을 적정하게 처리하여야 한다.구 폐기물관리법(2010. 7. 23. 법률 제10389호로 개정되고, 2015. 1. 20. 법률 제13038호로 개정되기 전의 것)제17조(사업장폐기물배출자의 의무 등) ① 사업장폐기물을 배출하는 사업자(이하 “사업장폐기물배출자”라 한다)는 다음 사항을 지켜야 한다.3. 제18조 제1항에 따라 폐기물의 처리를 위탁하려면 사업장폐기물배출자는 수탁자가 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 용도 또는 방법에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 환경부령으로 정하는 바에 따라 확인한 후 위탁하여야 한다. 다만, 제4조나 제5조에 따른 폐기물처리시설을 설치·운영하는 자에게 위탁하는 경우에는 그러하지 아니하다.구 폐기물관리법 시행규칙(2011. 9. 27. 환경부령 제422호로 개정되고, 2020. 5. 27. 환경부령 제868호로 개정되기 전의 것)제17조(사업장폐기물배출자의 확인 등) ① 법 제17조 제1항 제3호에 따라 다음 각 호에 해당하는 사업장폐기물배출자는 폐기물처리업 허가증 또는 폐기물처리 신고 증명서 사본, 법 제40조 제1항에 따른 방치폐기물 처리이행보증을 확인할 수 있는 서류 사본(그 밖의 사업장폐기물배출자는 폐기물처리업 허가증이나 폐기물처리 신고 증명서 사본)이 포함된 별지 제5호서식의 수탁처리능력 확인서를 수탁자로부터 제출받아야 한다.3. 청구인들의 주장이 사건 조치명령조항은 ‘처리방법의 변경’, ‘처리’, ‘반입정지’ 등의 ‘필요한 조치’가 예시적 표지인지 한정적 열거인지 명확히 규정하지 아니하여 명확성원칙에 위반된다.폐기물처리를 위탁한 청구인들은 수탁자의 폐기물 불법매립에 관하여 아무런 귀책사유가 없는데도 불법매립뿐 아니라 그로 인해 초래된 환경오염에 대하여도 조치책임을 부담해야 하고, 청구인들에게 수탁자의 폐기물처리능력을 확인하지 아니한 귀책사유가 있다 하더라도 환경오염의 주된 원인은 수탁자의 불법매립이므로 사업장폐기물배출자가 수탁자와 일률적으로 동일한 조치책임을 부담하게 하는 이 사건 조치명령조항은 자기책임원칙, 평등원칙에 위반되고, 과잉금지원칙을 위반하여 영업의 자유 및 재산권을 침해한다.사업장폐기물배출자가 폐기물 처리 수탁자의 불법행위에 대하여 무과실 연대책임을 부담한다고 볼 근거규정이 없음에도 이 사건 연대배상조항을 확장 해석하여 사업장폐기물배출자에게 무과실 연대책임을 부과하는 것은 명확성원칙에 위반된다.이 사건 시행규칙조항은 폐기물을 재활용하여 건축·토목공사의 성토재 등과 매립시설의 복토용으로 이용할 수 있는 재활용 대상폐기물로 점토점결 폐주물사를 규정하고 있을 뿐 화학점결 폐주물사와의 구별기준은 구체적으로 규정하지 않아 명확성원칙에 위반되고, 화학점결 폐주물사가 반드시 점토점결 폐주물사에 비해 환경 유해성이 높다고 볼 수 없음에도 재활용 대상폐기물을 일률적으로 점토점결 폐주물사로 한정하고 있으므로, 사업장폐기물배출자의 영업의 자유를 침해한다.4. 적법요건에 대한 판단가. 이 사건 시행규칙조항에 대한 심판청구청구인 □ □ 은 이 부분 심판청구가 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판청구로서 적법요건을 갖춘 것이라고 주장하므로 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판청구에 해당한다고 볼 것이고(헌재 1998. 9. 30. 96헌바88 참조), 추가된 새로운 청구는 그 변경신청서가 제출된 2024. 5. 21. 제기된 것이므로, 이때를 기준으로 청구기간의 준수 여부를 판단해야 한다.이 사건 시행규칙조항은 건축·토목공사의 성토재 등으로 재활용할 수 있는 사업장폐기물을 점토점결 폐주물사로 제한하고 있고, ○ ○ 은 화학점결 폐주물사의 재활용 허가를 받지 못했음에도 청구인 □ □ 은 이를 확인하지 아니한 채 2012. 2. 4.경부터 2015. 9. 10.경까지 총 416회에 걸쳐 화학점결 폐주물사의 처리를 위탁하였다는 이유로 2018. 4. 19. 조치명령을 받았으며, 청구인 □ □ 은 이러한 조치명령의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2021. 9. 9. 그 청구가 기각되었다(대전지방법원 2019구합102191).그렇다면 청구인 □ □ 이 ○ ○ 에 화학점결 폐주물사의 처리를 위탁하기 시작한 2012. 2. 4.경 이미 이 사건 시행규칙조항에 의한 기본권침해는 발생하였다고 할 것이고, 늦어도 조치명령 취소소송에서 패소한 2021. 9. 9.경에는 이 사건 시행규칙조항에 따른 기본권침해가 발생한 사실을 알았다고 볼 수 있다. 따라서 2024. 5. 21. 접수된 이 부분 심판청구는 90일 및 1년의 청구기간이 모두 도과되어 부적법하다. 나. 이 사건 연대배상조항에 대한 심판청구청구인들은 이 사건 연대배상조항에 대하여 심판청구를 하였으나, 청구인들에 대한 조치명령은 이 사건 조치명령조항에 근거한 것이고, 환경오염을 발생시킨 자가 둘 이상인 경우에 연대배상의무를 규정한 이 사건 연대배상조항은 조치명령의 취소를 구하는 당해사건에 적용되지 않는다.따라서 이 사건 연대배상조항은 재판의 전제성이 인정되지 아니하므로, 그에 대한 이 부분 심판청구는 부적법하다.5. 본안에 대한 판단가. 쟁점의 정리(1) 청구인들은 이 사건 조치명령조항이 예시규정인지 열거규정인지 명확히 규정하지 아니하여 명확성원칙에 위반된다고 주장하므로, 이 사건 조치명령조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.(2) 이 사건 조치명령조항으로 인하여 사업장폐기물배출자가 폐기물처리자의 처리능력을 확인하지 아니하고 폐기물을 위탁하면 폐기물의 처리 등 조치의무를 부담하게 되고, 그러한 조치의무를 이행하지 아니한 사업장폐기물배출자는 행정청의 대집행비용을 납부할 의무를 부담하게 되므로(구 폐기물관리법 제49조), 이 사건 조치명령조항은 사업장폐기물배출자인 청구인들의 재산권을 제한한다.재산권에 대한 제한의 허용정도는 재산권 객체의 사회적 기능, 즉 재산권의 행사가 기본권의 주체와 사회전반에 대하여 가지는 의미에 달려 있다. 재산권의 이용과 처분이 소유자의 개인적 영역에 머무르지 아니하고 국민 일반의 자유행사에 큰 영향을 미치거나 국민 일반이 자신의 자유를 행사하기 위하여 문제되는 재산권에 의존하는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 제한하는 규율권한은 더욱 넓어진다(헌재 2010. 5. 27. 2007헌바53 등 참조).다만, 그러한 입법재량이 인정된다고 할지라도 재산권의 사회적 기속성에 기한 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하므로(헌재 2010. 5. 27. 2007헌바53 등 참조), 아래에서는 이 사건 조치명령조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.(3) 청구인들은 이 사건 조치명령조항이 사업장폐기물배출자와 수탁자에게 일률적으로 동일한 조치책임을 부과하여 평등원칙에 위반된다고 주장하나 각각의 조치명령대상자에게 어떠한 조치명령을 내릴 것인지는 이 사건 조치명령조항에 따라 일률적으로 정해진 것이 아니라 구체적인 사안에서 행정청의 재량에 따라 정해지는 것이므로, 이 사건 조치명령조항이 다른 것을 같게 취급하는 경우에 해당하지 아니하여 차별이 존재한다고 볼 수 없다. 이러한 청구인들의 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다.(4) 청구인들은 이 사건 조치명령조항이 수탁자의 폐기물 불법매립과 그로 인한 환경오염에 아무런 귀책사유가 없는 사업장폐기물배출자에게도 조치책임을 인정하여 자기책임원칙 등에 위반된다고 주장한다. 그러나 이 사건 조치명령조항은 수탁자의 폐기물처리능력을 확인하지 아니하고 위탁한 사업장폐기물배출자만을 조치명령대상자로 규정하고 있고 그러한 확인의무는 수탁자의 폐기물 불법매립과 그로 인한 환경오염을 막기 위해 규정된 것이므로, 이 사건 조치명령조항이 아무런 귀책사유가 없는 사업장폐기물배출자까지 조치명령대상자로 규정하였다고 볼 수 없다. 이러한 청구인들의 주장에 대하여도 더 나아가 판단하지 않는다.(5) 한편 청구인들은 이 사건 조치명령조항이 영업의 자유를 침해한다는 주장도 하고 있지만, 청구인들은 사업장폐기물배출자가 수탁자의 폐기물처리능력 확인의무를 부담함으로써 사업을 영위할 수 없거나 사업에 어려움을 겪게 되었다고 주장하는 것은 아니다. 오히려 청구인들은 이 사건 조치명령조항이 수탁자의 폐기물처리능력을 확인하지 아니한 자신들의 귀책사유에 비해 과도한 조치명령을 내릴 수 있도록 규정하고 있다는 취지로 다투는 것으로 보이므로, 이 사건 조치명령조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부를 살펴보는 이상 영업의 자유 침해 여부는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 이 사건 조치명령조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부(1) 명확성원칙의 의의명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인바, 법규범에 이러한 원칙을 충족할 것을 요구하는 이유는 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적·규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적인 가치판단을 통해서 그 의미내용을 확인할 수 있고, 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바167).이 경우 법규범의 의미내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로 결국 당해 법률조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌바167).(2) 이 사건 조치명령조항에 대한 판단청구인들은 이 사건 조치명령조항이 수탁자의 폐기물처리능력을 확인하지 않은 채 폐기물을 위탁한 사업장폐기물배출자에게 ‘처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다.’라고 규정하면서 처리방법의 변경, 폐기물의 처리, 반입 정지가 필요한 조치를 한정적으로 열거한 것인지 아니면 예시적으로 열거한 것인지 명확히 규정하지 아니하여 명확성원칙에 위반된다고 주장한다.이 사건 조치명령조항은 환경부장관 등은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 재활용 용도 또는 방법에 맞지 아니하게 처리되면, 수탁자가 이러한 규정에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지 확인하지 않고 위탁한 사업장폐기물배출자에게 기간을 정하여 ‘폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다.’라고 규정하여 수탁자의 폐기물처리능력 확인의무를 위반한 사업장폐기물배출자를 조치명령대상자에 포함시키고 있고, 이 사건 조치명령조항의 문언만 보더라도 환경부장관 등이 명할 수 있는 조치는 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 ‘등’으로서 그밖에 필요한 조치를 포함하는 것을 알 수 있다.또한 수탁자가 위탁받은 폐기물을 불법적으로 처리할 경우 폐기물의 종류, 불법행위의 태양, 오염의 유형과 정도, 진행 경과, 조치의 시급성 등이 매우 다양하여 입법자가 해당 폐기물을 처리하고 오염된 환경을 복구하기 위해 필요한 조치의 내용을 미리 예상하여 모두 나열하는 것은 현실적으로 불가능하다는 점에서, 이 사건 조치명령조항이 정한 ‘폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지’는 수탁자의 불법적 처리로 인하여 발생한 환경오염 문제를 해소하기 위해 필요한 조치를 예시적으로 규정한 것으로, 폐기물의 친환경적 처리 및 환경보전을 위하여 필요한 합리적 행정상 조치를 포함하는 것으로 해석된다.건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 일반인이라면 그러한 내용을 충분히 파악할 수 있으므로, 이 사건 조치명령조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다. 다. 이 사건 조치명령조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성헌법 제35조 제1항은 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하여 국민의 환경권보장과 국가와 국민의 환경보전의무를 선언하고 있다. 이에 따라 환경보전에 관한 국민의 권리·의무와 국가의 책무를 명확히 하고 환경정책의 기본 사항을 정하여 환경오염과 환경훼손을 예방하고 환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전함으로써 모든 국민이 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 함을 목적으로 환경정책기본법이 제정·시행되고 있고(제1조), 특히 폐기물과 관련해서는 폐기물의 발생을 최대한 억제하고 발생한 폐기물을 친환경적으로 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하는 것을 목적으로 폐기물관리법이 제정·시행되고 있다(제1조).이 사건 조치명령조항 역시 사업장폐기물배출자의 폐기물 발생을 최대한 억제하고 처리능력을 갖춘 폐기물처리업자에 대한 폐기물 위탁과 친환경적 처리를 통해 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하기 위한 것으로서, 폐기물 문제가 자연의 자정작용만으로는 해결될 수 없는 심각한 사회문제로 대두되고 있는 오늘날 현실에 비추어 볼 때 이러한 입법목적은 정당하다 할 것이다.한편 수탁자의 폐기물처리능력을 확인하지 않고 위탁한 사업장폐기물배출자를 조치명령대상자에 포함시키는 것은 사업장폐기물배출자가 비용 절감을 위해 자신이 배출한 폐기물을 처리능력도 갖추지 못한 영세 처리업자에게 헐값에 위탁하는 사태를 미연에 방지하고, 폐기물을 위법하게 처리한 수탁자가 그로 인한 피해를 복구할 자력이 없는 경우에도 사업장폐기물배출자로 하여금 방치폐기물을 신속히 처리하도록 하려는 것으로서 위와 같은 입법목적을 달성하는 데에 적합한 방법이라고 할 것이다.(2) 침해의 최소성환경정책기본법 제7조는 “자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다.”라고 규정하고 있고, 폐기물관리법 제3조의2 제4항도 “폐기물로 인하여 환경오염을 일으킨 자는 오염된 환경을 복원할 책임을 지며, 오염으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담하여야 한다.”라고 규정하여 오염자부담원칙을 규정하고 있다.사업장폐기물배출자가 폐기물을 폐기물처리업자에게 위탁한 경우, 직접적으로 환경오염을 유발한 자는 수탁자인 폐기물처리업자라고 할 것이다. 그러나 애초에 해당 폐기물을 발생시킨 것은 사업장폐기물배출자이고, 사업장폐기물배출자가 폐기물의 처리를 위탁하지 않고 스스로 처리한다면 자신이 폐기물관리법 제13조에 따른 폐기물의 처리 기준 및 같은 법 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 용도 또는 방법에 적합하게 처리하여야 할 의무를 부담한다(구 폐기물관리법 제17조 제1항 제1호). 사업장폐기물배출자가 폐기물의 처리를 위탁하였다는 이유만으로 위와 같은 공법상 의무를 전적으로 면하게 된다면 그로 인해 발생한 환경오염의 복구책임은 결국 다른 조치명령대상자가 떠안거나 종국에는 국민 모두의 부담으로 돌아갈 수밖에 없고 사업장폐기물배출자는 그로부터 부당한 이익을 얻게 되어 형평에 맞지 아니한다.특히 사업장폐기물배출자가 폐기물처리능력이 없는 폐기물처리업자에게 폐기물 처리를 위탁할 경우 영세한 폐기물처리업자가 이를 위법하게 처리하여 환경오염을 초래할 위험성이 매우 높은 반면, 사업장폐기물배출자는 저렴한 비용으로 폐기물을 위탁처리 하는 경제적 이익을 얻는 부당한 결과가 발생한다.사업장폐기물배출자는 수탁자의 폐기물처리능력을 서류상으로 손쉽게 확인할 수 있고(구 폐기물관리법 시행규칙 제17조 제1항) 자신의 노력과 선택에 따라 신뢰할 만한 수탁자와 위탁계약을 체결함으로써 얼마든지 불측의 사태를 막고 환경상의 위해를 방지할 수 있다. 또한 수탁 폐기물처리업자에 의해 폐기물이 위법하게 처리된 결과 사업장폐기물배출자가 폐기물 불법매립에 직접 관여하지 않았음에도 자신이 조치명령을 이행하게 된 경우라면 수탁자 등에게 비용의 상환을 청구할 수 있는 길이 열려 있다.따라서 이 사건 조치명령조항이 침해의 최소성에 위배된다고 보기는 어렵다.(3) 법익의 균형성폐기물은 그 피해가 장기간에 걸쳐 누적적으로 발생하므로 수탁자의 위법한 폐기물 처리로 인해 사업장폐기물배출자가 부담하게 될 책임이 작지 않을 수는 있으나, 사업장폐기물배출자는 손쉽게 수탁자의 폐기물처리능력을 확인하여 자신에게 미칠 손해뿐 아니라 환경상의 위해까지 미연에 방지할 수 있다는 점을 감안하면, 이 사건 조치명령조항으로 인하여 사업장폐기물배출자가 입게 되는 불이익보다는 폐기물 발생을 억제하고 신속하게 친환경적으로 처리되도록 함으로써 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고, 국민생활의 질적 향상에 이바지한다는 공익이 더 크다고 할 것이어서, 이 사건 조치명령조항은 법익의 균형성에도 위배되지 아니한다.(4) 소결따라서 이 사건 조치명령조항은 과잉금지원칙에 위반되어 사업장폐기물배출자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.6. 결론그렇다면 이 사건 조치명령조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준[별지 1] 청구인 명단1. □ □ 주식회사(2022헌바207)대표이사 이 ○ ○ 2. 주식회사 △△(2022헌바211)대표이사 이 □ □ 3. ▽▽ 주식회사(2022헌바212)대표이사 남 ○ ○ 4. ◇◇ 주식회사(2022헌바213)대표이사 조 ○ ○ 5. 주식회사 ◎◎(2022헌바214)대표이사 남 □ □ 6. ▷▷ 주식회사(2022헌바215)대표이사 모 ○ ○ , 모 □ □ 7. 주식회사 ◁◁(2022헌바216)대표이사 손 ○ ○ 8. ⊙⊙ 주식회사(2022헌바217)대표이사 심 ○ ○ 9. ▣ ▣ 주식회사(2022헌바218)대표이사 전 ○ ○ 10. ◈◈ 주식회사(2022헌바219)대표이사 이△△11. ● ● 주식회사(2022헌바220)대표이사 유 ○ ○ 청구인들의 대리인 변호사 배보윤[별지 2] 당해 사건 목록1. 대전고등법원 2021누12747 조치명령처분 취소(2022헌바207)2. 대전고등법원 2021누12471 조치명령처분 취소(2022헌바211)3. 대전고등법원 2021누12716 조치명령처분 취소(2022헌바212)4. 대전고등법원 2021누12303 조치명령처분 취소(2022헌바213)5. 대전고등법원 2021누12730 조치명령처분 취소(2022헌바214)6. 대전고등법원 2021누12488 조치명령처분 취소(2022헌바215)7. 대전고등법원 2021누12495 조치명령처분 취소(2022헌바216)8. 대전고등법원 2021누12280 조치명령처분 취소(2022헌바217)9. 대전고등법원 2021누12310 조치명령처분 취소(2022헌바218)10. 대전고등법원 2021누12297 조치명령처분 취소(2022헌바219)11. 대전고등법원 2021누12709 조치명령처분 취소(2022헌바220)