수산업법 제34조 제1항 제8호 등 위헌소원

【당 사 자】사 건 2021헌바319 수산업법 제34조 제1항 제8호 등 위헌소원청 구 인 1. 강 ○ ○ 2. 강 □ □ 청구인들의 대리인 법무법인 아크로담당변호사 제본승당 해 사 건 대구지방법원 2021구단10083 과징금부과처분취소선 고 일 2026. 2. 26.【주 문】1. 구 수산업법(2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되고, 2022. 1. 11. 법률 제18755호로 전부개정되기 전의 것) 제34조 제1항 제8호 중‘이 법을 위반한 경우’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.2. 청구인들의 나머지 심판청구를 각하한다.【이 유】1. 사건개요가. 청구인들은 500마력 디젤기관을 사용하는 29톤급 선박인 ○ ○ 호(이하 ‘이 사건 선박’이라 한다)의 소유자로서, 2010. 2. 9. 경상북도지사로부터 근해채낚기어업 및 근해자망어업의 허가를 받아 어업을 영위하고 있다. 나. 동해어업관리단 육상단속반은 2020. 10. 16. 13:40경 ○ ○ 시 ○ ○ 항에서 정박 중인 이 사건 선박에 승선하여 점검한 결과, 20톤 이상 50톤 미만 근해채낚기어업의 어선에 집어등을 설치하는 경우 집어등용 설비의 최대 전력의 합계가 120㎾ 이하로 제한됨에도 이 사건 선박에 집어등용 설비 240㎾가 설치되어 있는 사실(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다)을 적발하였다. 다. 경상북도지사는 2021. 1. 6. ‘청구인들이 이 사건 위반행위와 관련하여 구 수산업법 제64조 제2항을 위반하였다’는 처분사유로, 청구인들에 대하여 구 수산업법 제49조, 제34조 제1항 제8호, 제91조 제1항, 구 ‘수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙’ 제4조 [별표], 구 수산업법 시행령 제79조 제1항 [별표 5]에 근거하여 어업정지처분 30일을 갈음한 과징금 330만 원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 라. 청구인들은 대구지방법원에 이 사건 처분에 대한 취소소송을 제기하였으나 2021. 10. 8. 청구기각되었고(대구지방법원 2021구단10083, 당해 사건), 항소하였으나 2022. 2. 11. 항소기각되었고(대구고등법원 2021누4824), 상고하였으나 2022. 6. 30. 심리불속행기각되었다(대법원 2022두37608). 마. 한편, 청구인들은 당해 사건 계속 중 구 수산업법 제34조 제1항 제8호 및 구 ‘수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙’ 제4조 [별표]의 II. 개별기준 제2호 가목 29.에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2021. 10. 8. 구 ‘수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙’ 제4조 [별표]의 II. 개별기준 제2호 가목 29. 부분이 각하되고, 나머지 신청이 기각되자(대구지방법원 2021아10350), 2021. 11. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.2. 심판대상청구인들은 구 수산업법 제34조 제1항 제8호 전체를 심판대상으로 삼고 있다. 그런데 청구인들은 구 수산업법 제64조 제2항을 위반한 사실로 이 사건 처분을 받았고, 당해 사건에 적용되고 재판의 전제가 되는 것은 구 수산업법 제34조 제1항 제8호 가운데 ‘이 법을 위반한 경우’ 부분이므로, 이에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다.따라서 이 사건 심판대상은 구 수산업법(2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되고, 2022. 1. 11. 법률 제18755호로 전부개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘구 수산업법’이라 한다) 제34조 제1항 제8호 중 ‘이 법을 위반한 경우’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 구 ‘수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙’(2020. 8. 28. 해양수산부령 제434호로 개정되고, 2024. 11. 1. 해양수산부령 제699호로 개정되기 전의 것) 제4조 [별표]의 II. 개별기준 제2호 가목 29.(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 하고, 이 사건 법률조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지] 기재와 같다.[심판대상조항]구 수산업법(2019. 8. 27. 법률 제16568호로 개정되고, 2022. 1. 11. 법률 제18755호로 전부개정되기 전의 것)제34조(공익의 필요에 의한 면허어업의 제한 등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류(繫留) 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있다.8. 어업권자가 이 법, "어장관리법", "양식산업발전법" 또는 "수산자원관리법"을 위반하거나 이 법, "어장관리법", "양식산업발전법" 또는 "수산자원관리법"에 따른 명령ㆍ처분이나 그 제한ㆍ조건을 위반한 경우구 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙(2020. 8. 28. 해양수산부령 제434호로 개정되고, 2024. 11. 1. 해양수산부령 제699호로 개정되기 전의 것)제4조(행정처분의 기준) 제2조 제1호 및 제3호에 따른 행정처분(이하 "어업등행정처분"이라 한다)의 기준과 해기사행정처분의 요구기준은 별표와 같다. ■ 수산관계법령 위반행위에 대한 행정처분의 기준과 절차에 관한 규칙 [별표]어업등행정처분의 기준과 해기사행정처분의 요구기준(제4조 관련)Ⅱ. 개별기준2. 허가어업ㆍ신고어업ㆍ어획물운반업 및 허가양식업가. 수산업법위반행위관련조항행정처분등의 기준허가어업ㆍ신고어업 또는 어획물운반업1차위반2차위반3차위반29. 근해어업ㆍ연안어업 및 구획어업의 종류별 어선의 규모 및 허가정수 등을 위반한 경우("어업의 허가 및 신고 등에 관한 규칙" 제3조 제1항부터 제3항까지)제41조제64조정지 30일취소-3. 청구인들의 주장가. 이 사건 법률조항은 ‘구 수산업법을 위반한 경우’ 제재적 처분을 한다고 규정하고 있음에도 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 ‘행정관청’이라 한다)은 해양수산부령인 이 사건 규칙조항을 통하여 구 수산업법의 특정 규정을 위반한 경우에만 제재적 처분을 부과하도록 정하고 그 제재적 처분의 종류도 정하고 있다. 이는 구 수산업법에서 정하여야 할 처분사유를 하위법령인 해양수산부령에 정한 것이므로, 법률유보원칙에 위배된다.이 사건 법률조항은 구 수산업법의 규정에 위반되는 모든 경우에 면허어업의 제한 등 제재적 처분을 부과할 수 있도록 규정되어 있다. 위 제재적 처분의 처분사유는 특정한 행위가 아니라 구 수산업법 위반행위 전체를 대상으로 하고 있어 처분사유가 지나치게 광범위하고 포괄적이어서, 수범자가 이 사건 법률조항만으로는 구 수산업법의 어느 규정을 위반하였을 때 제재적 처분이 부과되는지 그리고 처분사유인 행위가 어떠한 것인지를 전혀 파악할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙 및 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유 등을 침해한다. 나. 이 사건 규칙조항은 근해어업ㆍ연안어업 및 구획어업의 종류별 어선의 규모 및 허가정수 등을 1차 위반한 경우에 허가한 어업에 대하여 30일 정지처분을 부과한다는 등의 내용을 규정하고 있다. 이 사건 규칙조항은 법령의 위임 없이 그 위임범위를 초과하여 처분사유 및 제재적 처분의 종류를 정하고 있다. 이는 구 수산업법에서 정하여야 할 처분사유를 하위법령인 해양수산부령에서 정한 것으로서, 수범자는 이 사건 법률조항이 아닌 이 사건 규칙조항을 통해서만 어떤 행위에 대하여 제재적 처분이 부과되는지 해석할 수 있다. 따라서 이 사건 규칙조항은 법률유보원칙에 위배된다.또한 이 사건 규칙조항은 근해어업ㆍ연안어업 및 구획어업의 종류별 어선의 규모 및 허가정수 등을 위반한 경우 허가받은 어업면허 전부에 대하여 제재적 처분을 부과하도록 규정하고 있다. 이 사건 규칙조항은 위반행위와 관련된 어업허가 외에 아무런 관련이 없는 어업허가까지 동시에 제재하고 있어 가중처벌이 부과되는 불이익이 있다. 따라서 이 사건 규칙조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유 등을 침해한다.4. 이 사건 규칙조항에 대한 판단헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였음에도 불구하고 법원이 이를 배척하였을 경우에 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 심판청구를 하는 것인바, 그 심판대상은 재판의 전제가 되는 형식적 의미의 법률 및 그와 동일한 효력을 가진 명령이어야 하므로, 대통령령, 부령, 규칙 또는 조례 등을 대상으로 한 것은 부적법하다(헌재 2011. 7. 28. 2009헌바158; 헌재 2025. 6. 27. 2023헌바358 등 참조).이 사건 규칙조항은 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 해양수산부령이므로, 청구인들의 이 사건 규칙조항에 대한 심판청구는 부적법하다.5. 이 사건 법률조항에 대한 판단가. 제한되는 기본권이 사건 법률조항은 ‘어업권자가 구 수산업법을 위반한 경우 행정관청이 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있다’고 규정하고 있다. 이에 따라 어업권자는 구 수산업법을 준수하여야 하는 등 각종 의무를 부담하게 되며, 이를 위반한 경우 면허어업의 제한을 받는 등 제재적 처분을 받게 된다. 이처럼 이 사건 법률조항은 어업권자의 조업행위와 관련하여 직업수행의 자유를 제한한다.청구인들은 이 사건 법률조항이 직업수행의 자유 외에도 일반적 행동자유권 및 행복추구권을 침해한다고 주장하나, 가장 밀접한 기본권인 어업권자에 대한 직업수행의 자유의 침해 여부를 판단하는 이상 위 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2022. 2. 24. 2019헌바184; 헌재 2025. 6. 27. 2020헌바514 등 참조). 나. 법률유보원칙 위배 여부(1) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있으며, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 그런데 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다(이른바 의회유보원칙). 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 그러한 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌바128등 참조).(2) 수산자원의 지속가능한 이용과 어업질서를 확립하기 위하여 규율하고 있는 구 수산업법 체계 하에서는, 한정된 수산자원을 효율적으로 보호하면서도 어업권자에게 과도한 부담을 부과하지 않는 균형을 유지할 필요가 있다. 입법자는 구 수산업법의 입법목적을 달성하기 위하여 다양한 형태의 법 위반행위를 방지하고, 동시에 공익적인 어업운영의 일정한 수준을 확보할 수 있는 기준을 마련하여야 한다.이 사건 법률조항은 행정관청은 어업권자가 ‘이 법을 위반한 경우’ 면허어업의 제한, 정지, 어선의 계류 등의 제재적 처분을 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 어업질서 유지를 위하여 어업의 제한, 정지 등을 할 수 있는 권한을 부여한 것으로서, 모든 구 수산업법 위반에 대하여 제재가 가능한 사유로 규정하고 있고, 처분사유인 법 위반행위 및 처분종류가 법률인 구 수산업법에 규정되어 있는 것이므로 법률에 본질적인 사항에 대한 규율이 존재한다. 다만, 구체적으로 어떠한 법 위반행위에 대하여 제재적 처분을 할지 및 어느 정도의 제재를 가할지 여부는 위반행위의 위험성, 자원 보호의 필요성, 어업질서 유지의 중요성 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 정하여야 하며, 이러한 요소들은 어업환경과 수산자원 상황 등 사회적ㆍ경제적 여건에 따라 변화할 수 있다. 위와 같은 사정을 고려하면, 제재 대상이 되는 법 위반행위를 이 사건 법률조항에서 일일이 열거하여 규정하는 것은 입법기술상 매우 어렵다.그렇다면 이 사건 법률조항은 법률에서 본질적인 사항을 규율하고 있으므로, 구체적인 제재의 대상이 되는 법 위반행위를 이 사건 법률조항에서 규정하지 아니하였다고 하여 그 자체만으로 법률유보원칙에 위배된다고 볼 수 없다.(3) 따라서 이 사건 법률조항은 법률유보원칙에 위배되지 아니한다. 다. 명확성원칙 위배 여부(1) 명확성원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상 원칙이다. 다만 법규범의 문언은 어느 정도 일반적ㆍ규범적 개념을 사용하지 않을 수 없기 때문에 기본적으로 최대한이 아닌 최소한의 명확성을 요구하는 것으로서, 법문언이 법관의 보충적 해석을 통해서 그 의미 내용을 확인할 수 있고 그러한 보충적 해석이 해석자의 개인적인 취향에 따라 좌우될 가능성이 없다면 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다. 이 경우 법규범의 의미 내용은 법규범의 문언뿐만 아니라 입법목적, 입법연혁 그리고 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 당해 법률조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 의미 내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2019. 9. 26. 2017헌바397등 참조).(2) 이 사건 법률조항은 어업의 공공성에 비추어 수산자원을 보호하고, 어업권자의 어업질서를 유지하며, 지속가능한 해양 환경을 도모하기 위한 것이다. 구 수산업법은 한정된 수산자원을 효율적으로 이용함으로써 수산업의 생산성을 높임과 동시에 수산자원을 보호하고자 어업을 사용하는 어선, 어구와 어업 방법 등을 기준으로 구분하고, 어업권자에게 면허 또는 허가를 받거나 신고하도록 함으로써 어업의 종류별로 장비, 어업 방법 등을 엄격히 제한하고 있다. 이와 더불어 이 사건 법률조항은 어업권자가 ‘이 법을 위반한 경우’ 즉, 구 수산업법을 위반한 경우 행정관청이 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있다고 규정하고 있다.구 수산업법의 규정을 구체적으로 살펴보면, "어선은 해양수산부령으로 정하는 장비를 설비하지 아니하면 어업에 사용될 수 없다."라고 규정하고 있으며(제64조 제1항), "어업의 종류별 어선의 규모ㆍ선령ㆍ기관, 부속선의 수ㆍ규모, 그 밖에 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다."라고 규정하고 있다(같은 조 제2항). 뿐만 아니라, 근해어업에 대하여 어업별 어업의 종류와 포획ㆍ채취할 수 있는 수산동물의 종류 및 어획가능총량(제41조 제4항 및 제42조 제1항), 어업의 종류별 어선의 톤수, 기관의 마력, 어업허가의 제한사유ㆍ유예, 양륙항의 지정, 조업해역의 구분 및 허가 어선의 대체(제41조 제4항 제1호), 연안어업과 구획어업에 대한 허가의 정수 및 그 어업에 사용하는 어선의 부속선, 사용하는 어구의 종류(같은 항 제2호), 육상해수양식어업의 양식물의 종류 및 시설기준(같은 항 제3호), 어업의 종류 및 어선의 규모별로 조업구역, 어구ㆍ어법, 어구의 규모 및 표지부착(제43조) 등을 대통령령 또는 해양수산부령으로 정한다고 규정하고 있다.이처럼 ‘구 수산업법을 위반한 경우’란 그 문언의 내용이나 어업허가의 성격에 비추어 볼 때 ‘어업권자가 구 수산업법 및 그 위임에 따라 하위법령에서 정하고 있는 어업권자의 준수 사항 등 해당 어업권자에게 적용되는 규율 내용을 위반한 경우’를 의미하는 것임을 충분히 예측할 수 있다.이와 같은 사정을 종합적으로 고려하면, 이 사건 법률조항에서 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있는 사유로 ‘이 법을 위반한 경우’라고 정하였다고 하더라도 그 의미가 불명확하다거나 행정관청 또는 법관에 의하여 자의적으로 해석될 위험이 있다고 보기 어렵다. 나아가 이 사건 법률조항의 수범자는 일반 국민이 아니라 어업권자, 즉 수산업에 종사하는 자들로 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 어업권자라면 이 사건 법률조항의 의미와 내용을 충분히 이해할 수 있다.(3) 따라서 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 라. 직업수행의 자유 침해 여부(1) 일반적으로 직업수행의 자유는 직업선택의 자유와 달리 공익 목적을 위하여 상대적으로 폭넓은 입법적 규제가 가능하지만, 직업수행의 자유를 제한할 때에도 헌법 제37조 제2항에 의거한 비례의 원칙, 즉 과잉금지원칙에 위배되어서는 아니 된다(헌재 2021. 9. 30. 2019헌마551 참조).(2) 과잉금지원칙 위배 여부(가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 사건 법률조항은 구 수산업법의 준수 및 그에 따른 의무의 이행을 확보하여 궁극적으로는 수산업의 생산성 증대 및 수산자원의 보호라는 구 수산업법의 목적을 달성하려는 것으로서 그 목적의 정당성이 인정되고, 구 수산업법을 위반한 일체의 경우에 행정관청이 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선의 계류 또는 출항ㆍ입항을 제한할 수 있도록 하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.(나) 침해의 최소성구 수산업법 위반행위는 매우 다양하고 해상에서 은밀하게 이루어지는 경우가 많아 외부에서 위법성을 즉각적으로 발견하기 어려우며, 그로 인하여 위법한 조업행위가 일정 기간 지속될 경우 수산자원 고갈이나 어장 환경 훼손 등 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있다. 또한 해상에서의 조업 특성상 사전적 통제나 현장 감시만으로는 위법한 조업행위를 효과적으로 억제하기 어렵다. 그러므로 사후적으로 일정한 제재를 부과하는 방식이 불가피하며, 이 사건 법률조항에서 모든 구 수산업법 위반행위에 대하여 어업 제한ㆍ정지를 비롯한 제재적 처분을 부과할 수 있도록 권한을 부여한 것은 그 필요성이 인정된다.이 사건 법률조항은 모든 위반행위에 대하여 일률적으로 면허한 어업을 제한 또는 정지하는 것이 아니라, 위반의 내용ㆍ정도ㆍ위험성 등에 따라 어업의 제한 또는 정지 등 단계적ㆍ차등적 제재가 가능하도록 규정하고 있다. 이는 위반행위의 경중과 책임 정도를 고려하여 규제 여부 및 규제 강도를 조절할 수 있도록 설계된 것으로서, 그 기본권 제한의 범위가 필요 이상으로 확대되는 것을 방지한다.이 사건 법률조항에 따른 제재적 처분은 어업권자의 어업활동 자체를 전면적으로 금지하는 것이 아니라 위법한 조업행위를 억제하기 위한 범위 내에서 어업의 일부 또는 어업을 일정 기간 제한하는 정도에 그치고 있어 직업수행의 자유에 대한 제한이 중대하다고 보기 어렵다.이러한 점을 종합하면, 구 수산업법 위반행위에 대하여 제재적 처분을 가능하게 하는 이 사건 법률조항은 동일한 목적을 달성할 수 있는 다른 덜 침해적인 수단을 찾기 어렵고, 기본권 제한의 정도가 위반행위를 억제하기 위하여 필요 최소한의 제한이라고 봄이 상당하므로, 이 사건 법률조항은 침해의 최소성을 충족한다.(다) 법익의 균형성이 사건 법률조항으로 달성하려는 공익은 구 수산업법의 준수 및 그에 따른 의무 이행의 확보를 통한 지속가능한 수산자원 관리 및 보호, 수산업의 생산성 증대라는 중대한 것인 반면, 제한되는 사익은 제재적 처분으로 인하여 어업권자가 일정 기간 영업에 불이익을 받을 가능성이 생긴다는 것이다. 이러한 불이익은 위법한 조업행위로 인하여 발생할 수 있는 수산자원 고갈, 어장환경 파괴, 어업질서 붕괴 등 공익적 손실에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 이 사건 법률조항은 법익의 균형성을 충족한다.(라) 소결따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되지 아니하므로 직업수행의 자유를 침해하지 아니한다.6. 결론그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.