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헌재결정례
지적재조사에 관한 특별법 제20조 제1항 등 위헌소원
심판대상조문
구 지적재조사에 관한 특별법(2011. 9. 16. 법률 제11062호로 제정되고, 2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 중 ‘징수’에 관한 부분
판시사항
참조판례
결정요지
가. 심판대상조항에 따른 조정금 징수는 지적재조사사업으로 특별한 경제적 이익을 얻은 사람과 그 외의 사람 사이에 발생하는 형평성 문제를 조정함으로써 궁극적으로는 지적재조사사업에 대한 국민의 동의와 찬성을 구하여 고도의 공익사업인 지적재조사사업이 원활히 추진되도록 유도하고자 마련된 것인 점 등에 비추어 보면, 이는 재정조달목적이 아예 없다고는 할 수 없지만, 대체로 부담금의 부과 자체로 특정한 사회·경제 정책의 실현을 목적으로 하는 ‘정책실현목적의 유도적·조정적 부담금’이라고 보는 것이 타당하다.
나. 지적재조사사업은 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계를 경계설정 기준의 우선순위로 삼아 지적공부의 새로운 경계로 확정하고, 지적재조사측량을 실시하여 지적공부를 재작성하는 것이다. 이 과정에서 청구인들 소유토지의 지적공부상 면적이 증가하게 되었다면, 이는 청구인들의 기여가 아니라 공익사업인 지적재조사사업의 결과로 얻은 특별한 이익에 해당하고, 이러한 토지면적 증가에 따른 경제적 가치 증가의 이익을 향유하게 된 토지소유자는 지적재조사사업의 원활한 추진이라는 공적 과제와 밀접한 관련성 및 집단적 책임성이 있다고 할 것이므로, 토지면적이 증가한 토지소유자인 청구인들에게 조정금을 징수하는 데는 합리적 이유가 있다.나아가 지적재조사법은 조정금을 징수함에 있어서 토지소유자의 절차적 참여를 보장하는 한편 조정금의 산정을 위한 합리적인 기준을 제시하고 있으며, 토지소유자에게 조정금의 납부에 필요한 상당한을 부여하는 등 조정금 징수로 인해 발생할 수 있는 재산권 제한을 최소화할 수 있는 법적 장치들련하고 있는 점, 지적재조사를 통하여 토지의 정확한 경계와 면적을 확정하는 것은 결국 토지이용확성과 합리화를 촉진하여 장기적으로 토지소유자의 재산권 보호에도 기여할 수 있는 점 등을 종합하여 보면, 심판대상조항은 지적재조사사업의 시행에 따라 변동되는 이해관계를 합리적으로 조정하고, 고도의 공익사업인 지적재조사사업을 원활히 추진하기 위하여, 객관적으로 평가된 토지면적 증가에 따른 가치 상승분에 대하여 조정금을 징수하는 것이므로, 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.재판관 김상환, 재판관 김형두, 재판관 김복형의 반대의견지적사무는 국가의 구성요소 중 하나인 국토를 공적장부에 등록·관리하는 국가의 중요한 고유사무이므로 지적을 현실토지에 부합하도록 하는 것 또한 ‘국가의 과제’라 할 것이다. 따라서 면적·경계 등에 관한 지적공부의 부정확성은 국가 또는 그 위임을 받은 지적소관청의 부정확한 측량이나 기존의 지적공부에 대하여 개선을 하지 않은 관리 소홀에서 기인하는 것이지 토지소유자의 귀책에서 비롯되었다고 보기 어렵다. 그렇다면 심판대상조항은, 본래 국가가 지는 지적공부에 관한 관리 책임을 우연한 사정으로 면적이 증가한 토지소유자에게 전가하는 것으로서, 이 사건 조정금이 추구하고자 하는 사회·경제적 정책목적과 조정금이라는 부담금 징수 사이에 밀접한 상관관계가 존재한다고 볼 수 없으므로, 수단의 적합성 요건을 충족하지 못한다.나아가 심판대상조항은 지적재조사사업 결과 현실경계는 변동이 없으나 지적공부상 면적만 증가한 경우 또는 종중 소유의 토지와 같이 장래에 해당 토지를 처분할 여지가 적어 환금 가능성이 낮은 경우 등에 대하여도, 예외 없이 일률적으로 조정금을 산정하여 현금으로 징수하도록 하고 있는 바, 이는 목적달성을 위해 필요한 범위를 넘어 토지소유자의 재산권을 과도하게 제한하는 것이다. 이러한 점을 종합하면, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
참조조문
헌법 제23조구 지적재조사에 관한 특별법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13782호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제7조 제2항, 제11조 제1항, 제13조 제1항, 제3항, 제14조, 제15조 제2항, 제3항, 제16조 제1항, 제4항, 제6항, 제17조 제1항, 제5항, 제18조 제1항, 제20조 제3항, 제21조 제1항, 제5항구 지적재조사에 관한 특별법(2017. 4. 18. 법률 제14800호로 개정되고, 2019. 12. 10. 법률 제16812호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제7조 제2항, 제11조 제1항, 제13조 제1항, 제3항, 제14조, 제15조 제2항, 제3항, 제16조 제1항, 제4항, 제6항, 제17조 제1항, 제5항, 제18조 제1항, 제20조 제3항, 제21조 제5항, 제21조의2 제1항구 지적재조사에 관한 특별법 시행령(2012. 3. 13. 대통령령 제23666호로 제정되고, 2017. 10. 17. 대통령령 제28375호로 개정되기 전의 것) 제13조 제1항, 제14조
전문
【당 사 자】청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음당해사건 1. 대전지방법원 2017구합103695 조정금부과처분취소(2019헌바529)2. 부산고등법원 2020누22268 조정금부과처분취소(2021헌바40)【주 문】구 지적재조사에 관한 특별법(2011. 9. 16. 법률 제11062호로 제정되고, 2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 중 ‘징수’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.【이 유】1. 사건개요가. 2019헌바529대전광역시장은 ‘지적재조사에 관한 특별법’에 따라 대전 유성구
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○ 동 일대 토지를 지적재조사사업지구로 지정·고시하였다. 대전광역시 유성구청장은 2014. 6. 26.부터 2016. 7. 1.까지 청구인
○
○ 이씨
○
○ 회(이하 ‘청구인 종중’이라 한다) 소유의 위
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○ 동 (주소 생략) 잡종지 170㎡ 및 같은 동 (주소 생략) 잡종지 289㎡를 비롯한 사업지구 내 토지에 대하여 지적재조사를 실시하여 2016. 7. 1. 위 지적재조사사업의 완료를 공고하였다.대전광역시 유성구청장은 위 지적재조사사업에 따른 토지 경계의 확정으로 해당 토지의 지적공부상 면적이 합계 188.8㎡ 증가되었다는 이유로 감정평가업자의 감정평가액을 기초로 그 면적 증가분에 대한 조정금을 산정하여 2016. 7. 14. 청구인 종중에게 조정금 158,252,000원을 납부고지하였다. 청구인 종중은 위 조정금에 대한 이의신청을 하였고, 2016. 11. 30. 위 조정금은 146,508,800원으로 감액되었다.이에 청구인 종중은 2017. 6. 28. 위 조정금 부과처분의 취소를 구하는 소(대전지방법원 2017구합103695)를 제기하고, 위 소송 계속 중 ‘지적재조사에 관한 특별법’ 제20조 제1항 및 제21조 제1항 등이 청구인 종중의 재산권을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청신청(대전지방법원 2019아532)을 하였으나 2019. 11. 20. 기각되자, 2019. 12. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 2021헌바40부산광역시장은 ‘지적재조사에 관한 특별법’에 따라 2016. 6. 3. 부산 중구
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○ 동(주소 생략) 일대 토지를 지적재조사사업지구로 지정·고시하였다. 청구인 김
○
○ , 노
○
○ , 노
□
□ , 노△△(이하 ‘청구인 김
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○ 등’이라 하고, 이하 위 2019헌바529 사건의 청구인 종중과 합하여 ‘청구인들’이라 한다)은 위 사업지구 내에 있는 부산 중구
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○ 동 (주소 생략) 토지의 공유자이다.위 지적재조사사업의 시행자인 부산광역시 중구청장은 위 토지의 경계를 청구인 김
○
○ 등이 점유하는 현실경계에 따라 결정하였고, 이에 대하여 청구인 김
○
○ 등이 이의하지 아니하여 위 토지의 경계는 그대로 확정되었으며, 그 결과 지적공부상 면적이 당초 247.9㎡에서 259.7㎡로 11.8㎡ 증가되었다. 이에 부산광역시 중구청장은 2018. 12. 4. 청구인 김
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○ 등에게 위 토지의 지적공부상 면적 증가에 따른 조정금으로 182,687,600원을 납부고지하였다. 청구인 김
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○ 등은 위 조정금에 대한 이의신청을 하였고, 2019. 6. 24. 위 조정금은 174,179,800원으로 감액되었다.이에 청구인 김
○
○ 등은 2019. 9. 23. 위 조정금 부과처분의 취소를 구하는 소(부산지방법원 2019구합23952)를 제기하여 일부승소판결을 받았다. 청구인 김
○
○ 등은 이에 대해 항소하여 항소심(부산고등법원 2020누22268) 계속 중 ‘지적재조사에 관한 특별법’ 제20조 제1항에 대해 위헌법률심판제청신청(부산고등법원 2020아2042)을 하였으나 2021. 1. 15. 각하되자, 2021. 2. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.2. 심판대상청구인 종중은 ‘지적재조사에 관한 특별법’ 제20조 제1항, 제2항, 제21조 제1항, 제3항, 제5항에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있다. 그런데 청구인 종중의 주장 취지는 조정금의 ‘지급’과 ‘징수’에 관하여 모두 규정하는 법률조항의 내용 중 특히 조정금 ‘징수’의 직접적 근거가 되는 부분이 위헌이라는 것이고, 그밖에 조정금 징수 절차 등에 관하여는 독자적이고 구체적인 위헌 주장을 하지 않고 있으므로, 심판대상조항을 ‘지적재조사에 관한 특별법’ 제20조 제1항 중 ‘징수’에 관한 부분으로 한정하기로 한다.한편, 청구인 김
○
○ 등은 ‘지적재조사에 관한 특별법’ 제20조 제1항에 대해 ‘실질적인 면적 증가 없이 형식상 지적공부상 면적이 증가한 경우에도 조정금을 징수한다고 해석하는 것’이 위헌이라는 주장을 하고 있는데, 이는 위 2019헌바529 사건과 마찬가지로 해당 조항 자체를 다투는 것으로 봄이 타당하다.그렇다면 이 사건 심판대상은 구 ‘지적재조사에 관한 특별법’(2011. 9. 16. 법률 제11062호로 제정되고, 2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정되기 전의 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘지적재조사법’이라 한다) 제20조 제1항 중 ‘징수’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지2]와 같다.[심판대상조항]구 지적재조사에 관한 특별법(2011. 9. 16. 법률 제11062호로 제정되고, 2024. 3. 19. 법률 제20395호로 개정되기 전의 것)제20조(조정금의 산정)
① 지적소관청은 제18조에 따른 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우에는 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다.3. 청구인들의 주장청구인들의 소유 토지는 지적재조사사업에 따른 경계 확정의 결과 현실적이고 실제적인 점유 면적의 변동 없이 오직 지적공부상의 면적이 늘어났을 뿐이다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 지적공부상 증가한 토지면적에 대해 조정금을 부과하고 있는바, 이는 그 면적 변경에 대해 아무런 행위도 가하지 않은 청구인들에게 금전적 부담을 안기는 것으로 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 재산권을 침해한다. 또한 심판대상조항은 면적 증가 부분에 대해 청구인들이 갖는 점유취득시효로 인한 소유권이전등기청구권을 부인하는 결과를 초래하므로 재산권을 침해한다.위와 같은 면적 증가에 따른 조정금 부과는 민법 제245조의 점유취득시효와 비교할 때 평등원칙에 반하며, 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있도록 한 헌법 제122조에 위반된다.4. 판단가. 쟁점의 정리심판대상조항은 지적재조사사업의 결과 지적공부상 면적이 증가한 필지의 토지소유자에게 조정금을 납부하도록 함으로써 금전의 강제적 징수를 통해 재산을 감소시키는 결과를 초래하므로 청구인들의 재산권을 제한한다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다.한편, 청구인들은 조정금 징수가 민법 제245조의 점유취득시효와 비교할 때 평등원칙에 반하며, 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 그에 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있도록 한 헌법 제122조에 위반된다는 주장도 하나, 이는 결국 심판대상조항이 조정금 납부의무를 부과함으로써 청구인들의 재산권을 침해한다는 주장과 다르지 아니하므로, 아래와 같이 재산권 침해 여부를 판단하는 외에 이에 관하여 별도로 판단하지 아니한다.
나. 심판대상조항에 따른 조정금의 법적 성격‘부담금관리 기본법’상 ‘부담금’이란 ‘분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무’를 말하는데(제2조), 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 위 법률에서 그것을 무엇으로 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌재 2019. 12. 27. 2014헌바381 참조).지적재조사법{2019헌바529 사건의 청구인들에 대한 조정금 부과처분 당시 적용되던 지적재조사법 조항 중 일부가 2021헌바40 사건의 청구인 김
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○ 등에 대한 조정금 부과처분 당시에는 개정된 상태였다. 2019헌바529 사건의 적용법률은 구 지적재조사법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13782호로 개정되기 전의 것)이고, 2021헌바40 사건의 적용법률은 구 지적재조사법(2017. 4. 18. 법률 제14800호로 개정되고, 2019. 12. 10. 법률 제16812호로 개정되기 전의 것)으로 [별지2]와 같으며, 구분의 필요성이 있는 경우 전자는 ‘개정 전 지적재조사법’, 후자는 ‘개정 후 지적재조사법’이라고 한다. 개정이 되지 않았거나 문구의 변동만 있을 뿐 실질적인 의미에는 변동이 없는 조문의 경우에는 개정 후 지적재조사법의 문언에 따라 규정 내용을 기재하되, 해당 법률은 ‘지적재조사법’이라고만 한다}에 의한 지적재조사사업의 목적, 실시절차 및 조정금 산정과 징수 방법 등을 종합하면, 심판대상조항의 조정금은 지적재조사사업의 시행에 따라 변동된 토지소유자들의 이해관계를 조정함으로써 고도의 공익사업인 지적재조사사업에 대한 국민의 동의와 찬성을 구하여 지적재조사사업의 원활한 추진이라는 특정한 공적 과제의 수행을 위하여 부과되는 것이다. 또한 위 조정금은 지적재조사사업에 따른 경계확정 결과 ‘지적공부상의 면적이 증가된 사람’이라는 특정 부류의 사람들에게 특정한 반대급부 없이 강제적·일률적으로 부과된다. 따라서 법률상 규정된 과세요건이 충족되면 국민이면 누구나 부담하는 일반적인 재정책임, 즉 일종의 일반부담으로서 정부의 재정수요를 충당하기 위하여 보상이나 반대급부 없이 국민으로부터 강제적으로 징수하는 조세와는 그 목적과 기능이 구별되므로, 심판대상조항에 따른 조정금은 조세가 아닌 부담금에 해당한다.한편, 부담금은 그 부과목적과 기능에 따라 순수하게 재정조달의 목적만 가지는 재정조달목적 부담금과 재정조달 목적뿐만 아니라 부담금의 부과 자체로써 국민의 행위를 특정한 방향으로 유도하거나 특정한 공법적 의무의 이행 또는 공공출연으로부터의 특별한 이익과 관련된 집단 간의 형평성 문제를 조정하여 특정한 사회·경제정책을 실현하기 위한 정책실현목적 부담금으로 구분될 수 있다(헌재 2019. 12. 27. 2014헌바381 참조). 재정조달목적 부담금의 경우 추구되는 공적 과제가 부담금 수입의 지출 단계에서 비로소 실현된다고 한다면, 정책실현목적 부담금의 경우에는 추구되는 공적 과제의 전부 혹은 일부가 부담금의 부과 단계에서 이미 실현된다. 가령 부담금이라는 경제적 부담을 지우는 것 자체가 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하는 수단이 되는 경우(유도적 부담금) 또는 특정한 공법적 의무를 이행하지 않은 사람과 그것을 이행한 사람 사이 혹은 공공의 출연으로부터 특별한 이익을 얻은 사람과 그 외의 사람 사이에 발생하는 형평성 문제를 조정하는 수단이 되는 경우(조정적 부담금), 그 부담금은 후자의 예에 속한다고 할 수 있다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 참조).심판대상조항에 따른 조정금 징수는 지적재조사사업으로 특별한 경제적 이익을 얻은 사람과 그 외의 사람 사이에 발생하는 형평성 문제를 조정함으로써 궁극적으로는 지적재조사사업에 대한 국민의 동의와 찬성을 구하여 고도의 공익사업인 지적재조사사업이 원활히 추진되도록 유도하고자 마련된 것이다. 그렇다면 이는 재정조달목적이 아예 없다고는 할 수 없지만, 대체로 부담금의 부과 자체로 특정한 사회·경제 정책의 실현을 목적으로 하는 ‘정책실현목적의 유도적·조정적 부담금’이라고 보는 것이 타당하다.그런데 정책실현목적 부담금의 경우에는, 특별한 사정이 없는 한, 부담금의 부과가 정당한 사회적·경제적 정책목적을 실현하는 데 적절한 수단이라는 사실이 곧 합리적 이유를 구성할 여지가 많다. 그러므로 이 경우에는 ‘재정조달 대상인 공적 과제와 납부의무자 집단 사이에 존재하는 관련성’ 자체보다는 오히려 ‘재정조달 이전 단계에서 추구되는 특정 사회적·경제적 정책목적과 부담금의 부과 사이에 존재하는 상관관계’에 더 주목하게 된다. 따라서 재정조달목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 중요하게 고려되는 ‘재정조달 대상 공적 과제에 대한 납부의무자 집단의 특별한 재정책임 여부’ 내지 ‘납부의무자 집단에 대한 부담금의 유용한 사용 여부’ 등은 정책실현목적 부담금의 헌법적 정당화에 있어서는 그다지 결정적인 의미를 가지지 않는다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 참조).부담금은 국민의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있으므로 부담금을 부과함에 있어서도 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지원칙과 같은 기본권제한 입법의 한계는 준수되어야 하며, 위와 같은 부담금의 헌법적 정당화 요건은 기본권제한의 헌법적 한계를 심사함으로써 자연히 고려될 수 있다(헌재 2008. 11. 27. 2007헌마860 참조).
다. 재산권 침해 여부(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성(가) 우리나라의 근대적 지적제도는 일제강점기인 1910년대에 세금징수 등을 목적으로 실시한 토지조사사업에 의해 창설되었고, 당시 만들어진 지적도가 현재까지 이어져 오고 있다. 이처럼 과거 낙후된 기술로 만들어진 지적도는 부정확한 측량정보가 많고, 시간이 지날수록 훼손·변형·멸실되는 종이 지적도의 특성상 그것을 재작성 내지 복구하면서도 계속 오차가 발생하는 등 정확한 지적공부가 구비되었다면 발생하지 않을 불필요한 사회적 부담과 비용을 파생시켜 왔다. 단적인 예로, 수없이 이루어지는 토지거래에서조차 지적공부를 신뢰하여 편리하게 이용하는 대신 번번이 새로 토지측량을 하는 관행이 형성되어 있을 뿐만 아니라 지적공부에 등록된 지목·경계·면적 등이 실제 현황과 일치하지 않음으로써 토지에 대한 등기·과세·이용계획 수립 등 각종 토지정책에 있어서의 효율적인 입안·결정·집행 역시 어려움을 겪고 있다. 또한 토지 경계를 놓고 매년 벌어지는 소송비용이 막대한 것으로 추산되며, 이웃 간의 경계분쟁으로 인한 사회적 갈등 역시 심각하다.이러한 문제를 해소하기 위하여 발전된 디지털 측량방식을 이용한 정확한 측량을 통해 지적공부와 토지의 실제 현황을 일치시키는 지적재조사에 대한 요구가 계속적으로 제기되어 왔다. 이에 종이에 구현된 지적을 디지털 지적으로 새롭게 전환함과 동시에 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로 잡기 위하여 2011년 지적재조사법이 제정되었다.(나) 지적재조사법에 따른 지적재조사사업은 토지의 실제 현황과 지적공부 등록사항의 불일치를 바로 잡는 사업의 성질상 기존의 지적공부에 등록된 경계의 재설정 및 면적의 증감이 필연적으로 수반된다. 이때 지적공부의 등록사항만 바로 잡을 뿐 지적재조사사업에 의한 토지면적 증감에 따른 이익과 손해를 조정하는 아무런 규정도 두지 않는다면, 사업의 결과 지적공부상 면적이 늘어난 토지의 소유자는 자신의 행위가 아닌 공익사업으로 인하여 재산상 이익을 얻는 반면 면적이 줄어든 토지의 소유자는 재산상 손해를 입게 된다.이에 심판대상조항은 지적재조사사업의 시행에 따라 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정하면서, 면적이 증가한 토지소유자에게 조정금을 징수하도록 하고 있는바, 이는 지적재조사사업의 시행에 따라 얻게 된 경제적 이익을 청산하여 면적이 감소한 토지소유자들과의 변동된 이해관계를 조정함과 동시에 고도의 공익사업인 지적재조사사업에 대한 국민의 동의와 찬성을 구하여 지적재조사사업을 원활히 추진하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성이 인정된다.(다) 이처럼 심판대상조항은 지적재조사사업의 원활한 추진을 위하여 사업의 시행에 따른 토지면적의 변동이 있는 경우 그로 인한 이익과 손해를 공평의 관점에서 조정 및 분배하고자 하는 것이므로, 지적재조사사업의 결과 토지면적 증가에 따른 경제적 가치 증가의 이익을 향유하게 된 토지소유자는 위와 같은 공적 과제와 밀접한 관련성 및 집단적 책임성이 있다고 하지 않을 수 없다. 그렇다면 고도의 공익사업인 지적재조사사업의 원활한 추진을 위하여 변동된 이해관계를 조정하는 방법으로서 지적재조사사업으로 인해 발생하는 이익을 환수하도록 한 심판대상조항은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.(2) 침해의 최소성(가) 어떤 토지가 지적공부에 1필지의 토지로 특정되면 그 토지의 소재, 지번, 지목, 지적 및 경계는 다른 특별한 사정이 없는 한 등록으로써 특정되고 소유권의 범위는 현실의 경계와 관계없이 공부상의 경계에 의하여 확정되는 것이 원칙이다(대법원 2016. 5. 24. 선고 2012다87898 판결 등 참조). 또한 토지에 대한 매매는 매매당사자가 지적공부에 의하여 소유권의 범위가 확정된 토지를 매매할 의사가 아니고 사실상의 경계대로의 토지를 매매할 의사를 가지고 매매한 사실이 인정되는 등 특별한 사정이 없으면, 현실의 경계와 관계없이 지적공부상의 경계와 지적에 의하여 확정된 토지를 매매의 대상으로 하는 것으로 보아야 할 것이다(대법원 1991. 2. 22. 선고 90다12977 판결 등 참조).그런데 지적재조사사업은 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 시행하는 국가사업으로서(지적재조사법 제1조), 지적재조사법 제14조 제1항은 “지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.”라고 규정하면서 “지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계”(제1호), “지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계”(제2호), “지방관습에 의한 경계”(제3호)로 경계설정 기준의 순위를 정하고 있다. 위 법 제14조 제1항 제1호의 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우’는 ‘토지 지상에 설치된 둑, 담장 등 구조물이나 경계점표지 등에 의하여 구분되는 현실경계 자체에 대하여 다툼이 없는 경우’를 의미하는 것으로 보아야 하고, ‘현실경계가 해당 토지의 소유권이 미치는 실제 경계라는 점에 대하여 다툼이 없는 경우’를 의미한다고 볼 수 없다(대법원 2025. 8. 14. 선고 2025두30653 판결 참조).위와 같이 지적재조사사업은 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계를 경계설정 기준의 우선순위로 삼아 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계를 지적공부의 새로운 경계로 확정하고, 지적재조사측량을 실시하여 지적공부를 재작성하는 것이다.결국 지적재조사를 전후하여 같은 1필지 토지에 대한 지적공부에 변동이 있다면, 지적재조사 이전의 지적공부에 특정된 소유권의 범위와 지적재조사로 작성된 지적공부에 특정된 소유권의 범위는 실질적으로는 변동되었다고 볼 수밖에 없다. 이에 경계설정으로 인한 토지면적의 증감 또는 감소에 따른 이해관계를 조정하기 위하여 심판대상조항을 포함한 지적재조사법 제20조 제1항의 조정금이 마련된 것이다. 따라서 ‘지적재조사사업 결과 현실경계는 변동이 없으나 지적공부의 면적만 증가한 경우’ 거래대상 객체로서 종전과 완전히 동일한 토지에 해당한다는 것은 오해에서 비롯된 주장이라고 할 수 있다. 대법원도 “개별 토지의 경계 변동 여부와 상관없이 지적공부상 면적 증감이 있는 경우 조정금 지급, 징수의 대상이 된다.”고 판시하고 있다(대법원 2020. 5. 14. 선고 2017두68639 판결 참조).(나) 청구인들은, 심판대상조항이 자신이 소유한 부동산의 면적의 증가에 아무런 기여함이 없고 자신이 소유한 부동산의 외적 성상이나 내적 성질, 지목 등의 변함이 없이 단순히 측량에 따른 면적증가만 이루어졌던 토지소유자들에게 늘어난 면적만큼의 감정평가액을 ‘추가로 토지를 취득하였다’라는 판단 아래 조정금을 징수하는 것으로서 재산권을 침해한다는 취지로 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 청구인들 소유의 토지에 대하여 단순히 측량에 따른 면적증가만 이루어졌다고 볼 수는 없고, 청구인들이 점유하는 토지의 현실경계를 지적공부의 새로운 경계로 확정하여 결국 청구인들의 기존 점유범위를 소유권 범위로 확정하는 지적공부를 재작성함으로써 지적공부상 토지면적이 증가하게 되었고, 이는 청구인들이 지적하는 바와 같이 청구인들의 기여가 아니라 공익사업인 지적재조사사업의 결과로 청구인들이 특별한 이익을 얻은 경우에 해당하므로, 청구인들에게 토지 면적 증가에 따른 조정금을 징수하는 데는 합리적 이유가 있다.물론, 토지의 현실경계에 따라 새로 확정된 지적공부상 경계와 종전 구 지적공부상 경계가 일치함에도 토지의 면적이 기존 지적공부의 것과 일치하지 않는 경우도 발생할 수 있다. 그러나 그와 같은 경우에도 공부상 면적을 기초로 이루어지는 토지 거래의 실정에 비추어 보면, 지적공부상 면적이 증가된 토지의 소유자는 단순히 심판대상조항에 의하여 조정금이 징수됨으로써 조정금 상당의 손해를 보는 것이 아니라, 실질적으로는 해당 토지의 경제적 가치가 증가함으로써 조정금 상당의 손해가 상쇄되거나 오히려 이익을 얻는 측면이 있다.(다) 조정금액의 구체적 산정과정을 살펴보아도, 지적재조사법은 ‘감정평가 및 감정평가사에 관한 법률’에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액 또는 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 따른 ‘개별공시지가’로 조정금을 산정하도록 규정하여(제20조 제3항) 조정금 액수의 객관성을 확보하는 동시에 증가된 토지면적의 실제 가치를 상회하여 조정금의 액수가 산정될 수 있는 가능성을 방지할 수 있는 방안을 마련하고 있다. 또한 이와 같이 산정된 조정금액에 대해서 지적소관청은 토지소유자에게 개별적으로 조정금액통지 및 납부고지를 하여야 하는바, 조정금에 대하여 이의가 있는 토지소유자는 지적소관청에 이의신청을 할 수 있고, 이 때 지적소관청은 이의신청을 받은 날부터 30일 이내에 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알리도록 하는 등[개정 후 지적재조사법 제21조의2 및 구 지적재조사법 시행령(2012. 3. 13. 대통령령 제23666호로 제정되고, 2017. 10. 17. 대통령령 제28375호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지적재조사법 시행령’이라 한다) 제14조] 조정금의 산정 이후에도 이에 대한 토지소유자의 이의신청권이 보장된다. 토지소유자는 조정금에 대한 납부고지를 받은 부과일로부터 6개월 이내에 조정금을 납부하여야 하지만, 지적소관청은 일정한 기간(6개월 또는 1년)을 정하여 조정금을 분할납부하게 할 수도 있다(개정 후 지적재조사법 제21조 제5항 및 구 지적재조사법 시행령 제13조). 그렇다면 지적재조사법은 조정금을 징수함에 있어서 토지소유자의 절차적 참여를 보장하고 조정금의 합리적인 산정을 위한 기준을 제시하고 있을 뿐만 아니라, 토지소유자에게 조정금의 납부에 필요한 상당한 기간을 부여함으로써, 조정금 징수로 인해 발생할 수 있는 재산권 제한을 최소화할 수 있는 법적 장치들을 마련하고 있다고 할 수 있다.(라) 나아가 지적재조사법은, 지적소관청이 시·도지사에게 지적재조사 사업지구 지정 신청을 할 때 사업지구 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 ‘토지소유자의 동의’를 받아야 하도록 규정하고(지적재조사법 제7조 제2항), 경계설정 시 토지의 현실경계나 측량기록을 조사한 경계 또는 지방관습에 의한 경계 순으로 하되, 그럼에도 불구하고 경계를 같이 하는 토지소유자들이 경계에 합의한 경우 그 경계를 기준으로 하거나(개정 전 지적재조사법 제14조), 지적소관청이 위와 같은 경계설정이 불합리하다고 인정하는 경우에 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있도록 하여(개정 후 지적재조사법 제14조) 경계설정의 초기단계에서도 당사자들의 의사가 반영될 수 있도록 하고 있다. 또한 토지소유자 등이 경계결정을 통지받았을 때 이에 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있고, 이의신청에 대한 경계결정위원회의 결정에 대해서도 불복하고자 하는 토지소유자 등은 행정심판이나 행정소송을 통하여 이를 다툴 수 있도록(지적재조사법 제17조) 하고 있는 등 지적재조사법은 지적재조사사업의 초기단계부터 토지의 경계설정 과정에 이르기까지 토지소유자의 충분한 참여를 보장하는 다양한 규정들을 두고 있다.(마) 한편, 청구인들은 자신들이 면적이 증가된 부분의 토지에 대한 점유취득시효를 원인으로 한 소유권이전등기청구권을 가지고 있음에도 불구하고 그 행사 기회를 박탈하여 이에 대한 조정금을 부과하는 것은 청구인들의 재산권을 침해하는 것이라고 주장한다. 그러나 면적이 증가한 부분의 토지에 대한 점유취득시효가 완성되었다는 것은 청구인들의 주장에 불과할 뿐이고, 점유취득시효가 완성되었다고 하더라도 청구인들이 곧바로 그 부분에 대한 소유권을 취득한 것은 아니다. 점유취득시효 완성으로 인한 소유권이전등기청구권은 채권적 청구권으로서 소송을 통하여 이를 행사하려면 시간과 비용이 많이 들고, 인접토지의 소유권 변동상황 등 사실관계에 따라 그 실현 여부도 불투명하며, 취득시효 외에 법률관계가 복잡하게 얽혀 있어 해결이 쉽지 않은 경우가 대부분이다. 그런데 지적재조사사업은 실질적으로는 그 면적증가분에 대한 청구인들의 점유를 기초로 지적공부를 재작성하여, 청구인들이 시간과 비용의 투입 없이 점유취득시효완성으로 인한 소유권이전등기청구권의 실현 여부에 대한 불확실성을 해소하고 그 부분에 대한 소유권을 인정받는 결과를 가져온다. 따라서 여전히 청구인들은 지적재조사사업으로 특별한 이익을 얻게 되었다 할 것이므로, 점유취득시효 완성으로 인한 소유권이전등기청구권 행사가 제한되었다 하더라도 이를 들어 청구인들의 재산권을 침해하였다고 볼 수는 없다.(바) 여기에, 지적공부 등록사항과 토지의 실제 현황이 일치하지 않는 지적불부합지의 경우 지적측량이 곤란하여 소유권이전 또는 건축행위 등 재산권 행사가 사실상 불가능하거나 각종 행위제한 등의 문제가 발생할 수 있는바, 지적불부합지의 해소는 현재 또는 장래에 발생할 수 있는 지적경계를 둘러싼 갈등을 사전에 방지할 수 있는 등 지적불부합으로 인한 직·간접적인 재산권 행사의 장애를 조기에 해소할 수 있는 이익이 있는 점, 이처럼 지적재조사를 통하여 토지의 정확한 경계와 면적을 확정하는 것은 결국 토지이용의 정확성과 합리화를 촉진하여 장기적으로 토지소유자의 재산권 보호에도 기여할 수 있는 점 등을 덧붙여 고려해 보면, 심판대상조항은 토지면적이 증가한 토지소유자의 재산권 행사를 과도하게 해하지 않는 범위 내에서 지적재조사사업의 시행에 따라 변동되는 이해관계를 합리적으로 조정하고, 고도의 공익사업인 지적재조사사업을 원활히 추진하기 위하여, 객관적으로 평가된 토지면적 증가에 따른 가치 상승분에 대하여 조정금을 징수하는 것이므로, 침해의 최소성에 위반된다고 볼 수 없다.(3) 법익의 균형성지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하면 국토의 효율적 관리 및 이용이 어려울 뿐만 아니라 토지의 면적과 경계를 둘러싼 사회적 갈등을 초래하고 토지소유자의 재산권 행사에 중대한 지장을 초래하므로, 지적공부의 등록사항을 토지의 실제 현황과 일치시키기 위한 지적재조사사업은 매우 중요한 공공적 성격을 가진다. 나아가 심판대상조항에 의한 조정금 징수는 지적재조사사업의 시행에 따라 얻게 된 경제적 이익을 청산하여 면적이 감소한 토지소유자들과의 변동된 이해관계를 조정함과 동시에 고도의 공익사업인 지적재조사사업에 대한 국민의 동의와 찬성을 구하여 원활한 지적재조사사업의 시행에 이바지하므로 이에 의하여 달성되는 공익은 중대하다. 이에 비하여 지적공부상 면적이 증가된 토지소유자는 현실경계가 새로이 지적공부에 반영됨으로써 소유권의 범위가 확장되는 이익을 얻을 뿐만 아니라, 면적증가에 따라 토지의 경제적 가치가 상승함으로써 실질적으로 납부한 조정금 상당액을 상쇄할 수 있는 이익을 얻는 측면이 있는 등 심판대상조항으로 인하여 제한되는 재산권 제한의 내용과 정도는 위와 같은 공익보다 우월하다고 할 수도 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성에 위반되지 아니한다.
라. 소결심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하지 아니한다.5. 결론그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김상환, 재판관 김형두, 재판관 김복형의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.6. 재판관 김상환, 재판관 김형두, 재판관 김복형의 반대의견우리는 법정의견과 달리 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 생각한다. 그 이유는 다음과 같다.
가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성(1) 지적재조사사업의 시행에 따라 지적공부상의 토지면적에 증감이 있는 토지소유자들 간의 변동된 이해관계를 조정하고 재조사사업을 원활히 추진하기 위하여 조정금제도를 두는 것 자체의 정당성은 인정할 수 있다. 그러나 아래에서 보는 바와 같이 변동된 이해관계를 조정하기 위하여 토지소유자로부터 징수한 조정금을 지적관리에 책임이 있는 국가에게 납부하도록 하는 것은, 이 사건 조정금이 추구하고자 하는 사회·경제적 정책목적과 조정금이라는 부담금 징수 사이에 밀접한 상관관계가 존재한다고 볼 수 없어 수단의 적합성 요건을 충족하지 못한다.(2) 지적(地籍)이라 함은, ‘토지의 소재·지번·지목·면적·경계 등을 등록하여 토지의 현황을 명확히 하는 장부’ 또는 ‘국토의 전반에 걸쳐 일정한 사항을 국가 또는 국가의 위임을 받은 기관이 등록하여 이를 국가 또는 국가가 지정하는 기관에 비치하는 공적장부’를 말한다(공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제64조, 제69조, 이하 ‘공간정보관리법’이라 한다). 우리나라의 지적제도는 경계선의 측지학적 위치를 정확하게 결정함으로써 토지에 대한 물권이 미치는 범위를 확인, 보증함을 가장 큰 목적으로 하는 법지적(法地籍)을 채택하고 있고, 1필지의 토지에 있어서 지적공부에 등록할 사항인 지번·지목·면적·경계 등은 당해 소유자의 의사에 구속됨이 없이 토지 현황에 따라 국가가 결정한다는 지적국정주의(地籍國定主義)를 채택하고 있다(공간정보관리법 제64조).따라서 지적사무는 국가의 구성요소 중 하나인 국토를 공적장부에 등록·관리하는 국가의 중요한 고유사무로서, 지적공부의 등록사항은 법령이 정한 기준과 측량 결과에 따라 객관적으로 정해지는 것이 원칙이다. 지적공부의 등록사항은 부동산거래·과세·평가·보상 등의 기준이 되며, 지적공부에 등록된 토지의 지번·지목·면적·경계 등은 국토통계·도시행정 등 국토의 효율적 관리와 각종 토지정책에 필요한 정보를 제공하는 기초자료로서 국토를 개발·활용하는 데 널리 이용된다.(3) 그런데 지적공부의 등록사항과 토지의 실제현황이 일치하지 않는 지적의 불부합은 100여 년 전의 낙후된 기술에 의존한 지적측량, 6·25 전쟁을 통한 지적공부와 지적기준점의 멸실, 다양한 축적의 사용에 따른 공차(허용되는 범위의 오차) 범위의 차이, 지적공부의 멸실이나 훼손으로 말미암은 지적복구의 오류 등에 기인하는 것인바, 이는 토지소유자의 책임에서 비롯된 것이 아니라 국가 또는 그 위임을 받은 지적소관청의 부정확한 측량이나 기존의 지적공부에 대하여 개선이 이루어지지 않은 관리 소홀에서 기인하는 것이다.이처럼 지적재조사사업은 지적공부의 역사적·제도적 한계와 국가의 지적관리책임에서 비롯된 문제를 시정하는 성격이 강하고, 현 토지소유자가 그 불부합의 발생에 기여했다고 보기 어렵다. 따라서 “사업지구 내에서 우연히 공부상 면적이 증가했다.”라는 결과만으로 특별 관련성을 인정하여 현 토지소유자에게 조세 외의 금전부담을 강제하는 것은 그 합리성에 의문이 있다.(4) 지번·지목·면적·경계 등의 지적을 현실토지에 부합하도록 할 과제는 오늘날 국가가 국토를 공적 장부로 등록·관리하는 국가의 고유사무이고, 지적공부의 부정확성은 토지소유자의 귀책에서 비롯되었다고 보기 어렵다. 지적재조사라는 보편적 공적과제의 수행비용을 우연히 ‘면적 증가’가 발생한 일부에게 전가하는 것은, 부담금이 아니라 일반재정으로 해결하여야 할 영역을 사실상 특정집단에게 전가하는 것이다. 나아가 지적불부합의 해소로써 토지소유자에게 소유권이전 또는 건축행위 등 재산권 행사가 용이해지는 측면이 있음에도 지적재조사 측량 등에 소요되는 비용은 지적의 등록 및 관리 주체인 국가가 모두 부담하는바, 지적재조사사업지구 내 소유한 토지의 면적 증가에 따른 매매대금 상당액의 조정금 또한 토지소유자로 하여금 토지의 매매에 관여한 바 없는 국가에 납부하도록 할 이유가 있다고 보기 어렵다. 그렇다면 심판대상조항은, 본래 국가가 지는 책임을 우연한 사정으로 면적이 증가한 토지소유자에게 전가하는 것으로서 수단의 적합성이 인정되지 않는다.
나. 침해의 최소성(1) 입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 달성하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 한다. 특히 재산권을 제한하는 결과를 가져오는 조치와 관련하여 금전을 강제징수하는 방법은 최후의 수단으로 선택하여야 하고, 금전징수를 선택하였다고 하여도 재산권에 대한 제한이 최소화하도록 세심하게 입법되어야 한다.(2) 그런데 지적재조사사업 결과 현실경계는 변동이 없으나 지적공부상 면적만 증가한 경우(이러한 경우를 ‘자체증감’이라고도 한다) 또는 종중 소유의 토지와 같이 장래에 해당 토지를 처분할 여지가 적어 환금 가능성이 낮은 경우 등에 대하여도 심판대상조항이 예외 없이 일률적으로 조정금을 징수하도록 한 것은 과도한 재산권 제한이다.법정의견의 핵심 논거는, 지적공부상 면적이 증가한 토지소유자에게는 면적 증가분에 상당하는 재산가치 증가의 이익이 있으므로 공평의 정신에 비추어 그 이익을 환수할 필요가 있다는 것이다. 그런데 자체증감의 경우는 토지의 지상 구조물 등에 의하여 구분되는 현실경계가 유지되는 상태에서 지적공부상 면적만 증가하는 유형으로서, 인접 토지소유자와의 이해관계 조정 필요성이 일반적인 경계변동 유형에 비하여 상대적으로 크지 아니하거나, 면적증가에 따른 경제적 이익이 곧바로 현실화되었다고 단정하기 어렵다. 더욱이 법정의견은 사업지구 해당 토지의 현실경계에는 변동이 없다고 할지라도 지적공부상의 면적이 증가되면 토지의 경제적 가치가 증가될 것을 의제하고 있으나, 토지 매도인과 매수인이 반드시 공부상 면적을 최우선 기준으로 하여 매매가격을 결정한다고는 볼 수 없고, 토지면적이 기존의 공부상 면적과 동일하지 않다는 사실을 알면서도 ‘경계’를 우선 고려요소로 하여 매매를 하는 경우도 있을 수 있으므로, 위와 같은 가정적인 가치 증가를 이유로 금전을 징수함에는 신중할 필요가 있다. 설령 경계변동 없이 지적공부상 면적의 증가만으로 재산적 가치가 증가된다는 점을 인정한다고 하더라도, 현재로서는 토지의 사용범위가 실질적으로 그대로인 채 단지 공부상 면적이 증가한 것에 그칠 수 있고, 실제적인 이익은 장래의 일정 시점에 해당 토지를 매각하였을 때 비로소 현실화되는 것이다. 종중 소유의 토지와 같이 조상의 분묘를 모시는 토지의 경우 매각을 통한 미래의 이익실현 가능성 자체가 미약할 수도 있다. 그럼에도 심판대상조항은 마치 재산적 가치의 증가가 이미 현실화된 것으로 의제한 다음, 토지소유자에게 조정금을 징수하는 불이익을 주고 있다. 이는 토지소유자가 사적(私的)으로 자신의 토지를 측량한 결과 지적공부상 등록된 면적의 오류를 발견하여, 공간정보관리법 제84조 제1항에 따라 지적공부 등록사항이 변경되어 지적공부상 토지면적이 증가되었다고 하여도, 증가된 토지의 면적과 관련하여 토지소유자가 아무런 비용을 부담하지 않는 것과 비교해 보아도 부당하다.(3) 뿐만 아니라 토지 가격은 경제상황에 따라 유동적이어서 장기적으로는 그 변동성을 예측하기 쉽지 아니한바, 장래 일정 시점에 매도 등으로 토지소유자의 이익이 현실화 될 때에는 이미 심판대상조항에 따라 조정금을 징수·납부한 이후이기 때문에 지적소관청이 사업지구로 지정·고시한 때 또는 경계가 확정된 시점을 기준으로 조정금을 산정·징수하는 것은 토지가격 등락의 위험부담을 토지소유자에게 전가시키는 셈이 된다. 나아가 현금으로 조정금을 납부하기에 충분한 자금 여력이 없는 토지소유자도 있을 것이고, 조정금 납부를 위해 해당 토지를 반강제적으로 매각해야 하는 경우까지도 상정할 수 있는바, 지적재조사법이 조정금 납부고지 이후 6개월의 기간을 부여하거나 일정 기간의 범위 내에서 조정금을 분할납부하게 할 수 있도록 한 것만으로는 여전히 해당 토지소유자에게 지나치게 가혹하다.(4) 기본권을 제한하는 입법은 그 목적을 달성하는데 필요한 범위 내에서만 이루어져야 하고, 같은 목적을 달성할 수 있는 덜 침해적 수단이 존재함에도 보다 침해적인 수단을 택한 경우에는 과잉금지원칙 중 침해의 최소성에 반한다. 그런데 이 사건에서 토지면적 증가에 대한 조정금 징수와 관련하여는, 목적을 달성하면서도 토지소유자에게 가해지는 부담을 현저히 줄일 수 있는 여러 방안을 생각할 수 있다.첫째, 현실경계의 변동 없이 지적공부상 면적만 증가하는 이른바 ‘자체증감’의 경우에는 인접 토지소유자와의 이해관계 조정 필요성이 크지 않거나 경제적 이익이 현실화 되었다고 단정하기 어려운 바, 이를 원칙적으로 조정금 부과 대상에서 제외하거나, 적어도 일정한 소규모 범위의 변동에 대하여는 조정금을 면제 또는 감면하는 내용의 기준을 두는 방안이 가능하다.둘째, 조정금 징수의 근거로 주장되는 ‘가치증가’가 토지 처분 등의 시점에 비로소 현실화되는 성격을 띤다는 점을 고려하면, 사업지구로 지정·고시한 때 또는 경계가 확정된 시점을 기준으로 산정한 조정금을 현금으로 일거에 징수하는 방식이 아니라, 토지가 실제로 처분되거나 분할 등으로 경제적 이익이 구체화되는 시점에 정산하여 납부하도록 하는 제도를 두는 방안이 가능하다.셋째, 지적재조사사업은 지적공부의 정비·현대화라는 국가의 보편적 공적과제 수행이라는 측면이 강하므로, 사업수행에 드는 일반적 비용은 원칙적으로 일반재정으로 부담하되, 그 중에서도 경계변동 등으로 토지소유자에게 ‘명백한 실질적 이익’이 발생한 경우에 한하여 그 범위 내에서만 일부 부담을 지우는 방식도 가능하다.넷째, 토지의 성격이나 처분가능성은 개별 사안마다 크게 다르기 때문에 환금가능성이 낮은 토지(예컨대 종중 소유 토지 등)나 이용제한이 큰 토지에 대하여 동일한 방식으로 조정금을 징수하는 것은 훨씬 가혹한 결과를 초래할 수 있다. 그러므로 토지의 개별적 사정을 반영하여 감면·조정할 수 있는 장치를 두는 방안도 고려 가능하다.그럼에도 심판대상조항은 위와 같은 사정들을 구별하지 아니한 채, 지적공부상 면적이 증가하였다는 사정만으로 예외 없이 조정금을 산정하여 현금으로 징수하도록 하는 획일적 구조를 취하고 있다. 이는 목적달성을 위해 필요한 범위를 넘어 토지소유자의 재산권을 과도하게 제한하는 것이다.(5) 종합하면, 지적재조사사업 및 이를 위한 조정금제도의 필요성을 인정한다 하더라도 심판대상조항은 재산권 제한이 최소한으로 이루어지도록 섬세하게 규율하는 대신 획일적·일률적으로 조정금을 징수하도록 규정하고 있는바, 이는 기본권 제한에 관한 침해의 최소성을 갖추었다고 보기 어렵다.
다. 법익의 균형성토지면적에 증감이 있는 토지소유자들 간의 변동된 이해관계를 조정하여 지적재조사사업을 원활히 추진함으로써 국토를 효율적으로 관리하고자 하는 공익은 실로 중요하다. 그러나 지적의 등록 및 관리에 아무런 책임이 없는 토지소유자에게 단지 사업지구 내 토지의 소유자라는 이유로 조정금을 징수하여 이를 국가에게 납부하도록 한 것은, 위와 같은 특정한 공적 과제와 아무런 상관관계가 없는 자에게 조세외적 금전을 강제로 부담시키는 것으로서 그 액수의 다과(多寡)를 떠나 부담금의 헌법적 정당화 요건을 충족시키지 못한다.더욱이 현실경계에 아무런 변동이 없음에도 불구하고 향상된 새로운 측량기술로 다시 측량한 결과 지적공부상의 토지면적이 증가하였다는 이유로 예외 없이 해당 토지소유자에게 조정금 납부의무를 부과하는 것은, 면적이 감소한 토지소유자들과의 변동된 이해관계를 조정하거나 증가된 경제적 이익을 분배할 필요성이 없음에도 금전을 강제징수하는 것으로서 해당 토지소유자의 사익을 심각하게 제한한다 할 것이고, 이러한 경우 심판대상조항에 의한 사익 침해를 정당화할 정도의 공익이 있다고 볼 수 없다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추었다고 보기 어렵다.
라. 소결그렇다면 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준[별지1] 청구인 명단(2019헌바529)
○
○ 이씨
○
○ 회대표자 회장 이
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○ 대리인 법무법인 대성담당변호사 이남진, 이강보, 이홍우, 박헌권(2021헌바40)1. 김
○
○ 2. 노
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○ 3. 노
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□ 4. 노△△대리인 법무법인 아테나담당변호사 윤승진, 최용기, 김준영[별지2] 관련조항구 지적재조사에 관한 특별법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되고, 2016. 1. 19. 법률 제13782호로 개정되기 전의 것)제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다.제7조(사업지구의 지정)
② 지적소관청이 시·도지사에게 사업지구 지정을 신청하고자 할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여 사업지구 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아야 한다.1. 지적공부의 등록사항과 토지의 실제 현황이 다른 정도가 심하여 주민의 불편이 많은 지역인지 여부2. 사업시행이 용이한지 여부3. 사업시행의 효과 여부제11조(지적재조사측량)
① 지적재조사측량은 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제2조 제4호의 지적측량으로 한다. 이 경우 성과의 검사에 관련된 사항은 「측량·수로조사 및 지적에 관한 법률」 제25조를 준용한다.제13조(토지소유자협의회)
① 사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있다.
③ 토지소유자협의회의 기능은 다음 각 호와 같다.1. 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청2. 일필지조사에 대한 입회3. 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회4. 지적공부정리 정지기간에 대한 의견 제출5. 제20조 제3항에 따른 조정금 산정기준에 대한 결정6. 제31조에 따른 경계결정위원회(이하 “경계결정위원회”라 한다) 위원의 추천제14조(경계설정의 기준)
① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계3. 지방관습에 의한 경계
② 제1항에도 불구하고 경계를 같이 하는 토지소유자들이 경계에 합의한 경우 그 경계를 기준으로 한다. 다만, 국유지·공유지가 경계를 같이 하는 토지를 구성하는 때에는 그러하지 아니하다.제15조(경계점표지 설치 및 지적확정조서 작성 등)
② 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 확정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정조서를 작성하여야 한다.
③ 지적소관청은 제2항에 따른 지적확정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다.제16조(경계의 결정)
① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다.
④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다.
⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조 제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다.제17조(경계결정에 대한 이의신청)
① 제16조 제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다.
⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다.제18조(경계의 확정)
① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다.1. 제17조 제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때2. 제17조 제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때3. 제16조 제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조 제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때제20조(조정금의 산정)
③ 조정금은 지적소관청이 사업지구를 지정하여 고시하였을 때의 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 개별공시지가를 기준으로 정하거나, 같은 법 제28조에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액으로 산정한다.제21조(조정금의 지급·징수 또는 공탁)
① 조정금은 현금으로 지급하거나 납부하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다.
⑤ 제3항에 따라 납부고지를 받은 자는 그 고지를 받은 날부터 6개월 이내에 조정금을 지적소관청에 납부하여야 하며, 지적소관청의 장은 조정금을 납부하여야 할 자가 기한 내에 납부하지 아니할 때에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다.구 지적재조사에 관한 특별법(2017. 4. 18. 법률 제14800호로 개정되고, 2019. 12. 10. 법률 제16812호로 개정되기 전의 것)제1조(목적) 이 법은 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부(地籍公簿)의 등록사항을 바로 잡고 종이에 구현된 지적(地籍)을 디지털 지적으로 전환함으로써 국토를 효율적으로 관리함과 아울러 국민의 재산권 보호에 기여함을 목적으로 한다.제7조(사업지구의 지정)
② 지적소관청이 시·도지사에게 사업지구 지정을 신청하고자 할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여 사업지구 토지소유자(국유지·공유지의 경우에는 그 재산관리청을 말한다. 이하 같다) 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아야 한다.제11조(지적재조사측량)
① 지적재조사측량은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제2조 제4호에 따른 지적측량(이하 “지적측량”이라 한다)으로 한다. 이 경우 성과의 검사에 관련된 사항은 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제25조를 준용한다.제13조(토지소유자협의회)
① 사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 2분의 1 이상과 토지면적 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있다.
③ 토지소유자협의회의 기능은 다음 각 호와 같다.1. 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청2. 토지현황조사에 대한 입회3. 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회5. 제20조 제3항에 따른 조정금 산정기준에 대한 의견 제출6. 제31조에 따른 경계결정위원회(이하 “경계결정위원회”라 한다) 위원의 추천제14조(경계설정의 기준)
① 지적소관청은 다음 각 호의 순위로 지적재조사를 위한 경계를 설정하여야 한다.1. 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계2. 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계3. 지방관습에 의한 경계
② 지적소관청은 제1항 각 호의 방법에 따라 지적재조사를 위한 경계설정을 하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다.제15조(경계점표지 설치 및 지적확정예정조서 작성 등)
② 지적소관청은 지적재조사측량을 완료하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 산정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정예정조서를 작성하여야 한다.
③ 지적소관청은 제2항에 따른 지적확정예정조서를 작성하였을 때에는 토지소유자나 이해관계인에게 그 내용을 통보하여야 하며, 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다.제16조(경계의 결정)
① 지적재조사에 따른 경계결정은 경계결정위원회의 의결을 거쳐 결정한다.
④ 토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 경계결정위원회는 토지소유자나 이해관계인이 의견진술을 신청하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다.
⑥ 지적소관청은 제3항에 따라 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 제17조 제1항에 따른 기간 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다.제17조(경계결정에 대한 이의신청)
① 제16조 제6항에 따라 경계에 관한 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인이 이에 대하여 불복하는 경우에는 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다.
⑤ 경계결정위원회는 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인에게는 그 정본을, 그 밖의 토지소유자나 이해관계인에게는 그 부본을 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통하여 불복할 지 여부를 지적소관청에 알려야 한다.제18조(경계의 확정)
① 지적재조사사업에 따른 경계는 다음 각 호의 시기에 확정된다.1. 제17조 제1항에 따른 이의신청 기간에 이의를 신청하지 아니하였을 때2. 제17조 제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 대하여 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때3. 제16조 제3항에 따른 경계에 관한 결정이나 제17조 제4항에 따른 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우에는 그 판결이 확정되었을 때제20조(조정금의 산정)
③ 조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다.제21조(조정금의 지급·징수 또는 공탁)
⑤ 제3항에 따라 납부고지를 받은 자는 그 부과일부터 6개월 이내에 조정금을 납부하여야 한다. 다만, 지적소관청은 1년의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 조정금을 분할납부하게 할 수 있다.제21조의2(조정금에 관한 이의신청)
① 제21조 제3항에 따라 수령통지 또는 납부고지된 조정금에 이의가 있는 토지소유자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다.구 지적재조사에 관한 특별법 시행령(2012. 3. 13. 대통령령 제23666호로 제정되고, 2017. 10. 17. 대통령령 제28375호로 개정되기 전의 것)제13조(분할납부)
① 지적소관청은 법 제21조 제1항 단서에 따라 조정금이 1천만원을 초과하는 경우에는 그 조정금을 6개월 이내의 기간을 정하여 3회 이내에서 나누어 내게 할 수 있다.제14조(조정금에 관한 이의신청)
① 법 제21조 제3항에 따라 수령통지 되거나 납부고지된 조정금에 관하여 이의가 있는 자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다.
② 제1항에 따른 이의신청을 받은 지적소관청은 30일 이내에 법 제30조 제1항에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 그 인용 여부를 결정한 후 지체 없이 그 내용을 서면으로 이의신청인에게 알려야 한다.