농업생산기반시설 사용허가 거부처분 취소청구

주문과 같다.

사건명 농업생산기반시설 사용허가 거부처분 취소청구사건번호 2025-16686재결일자 2025-12-23재결결과 인용

1. 사건개요청구인들은 피청구인이 관리하는 농업생산기반시설인 00저수지 내 ‘00도 00시 00면 00리 00번지(유지, 2,423㎡)’ 중 9㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 같은 리 33번지에 신축 예정인 제2종 근린생활시설(사무소, 관광공원)의 진출입로로 사용할 목적으로 2025. 8. 12. 피청구인에게 농업생산기반시설 사용신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2025. 10. 16. 민원발생 우려가 현저하다는 이유로 이 사건 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.2. 청구인들 주장가. 이 사건 신청지는 농업생산기반시설인 00리 54번지 유지 2,423㎡ 중 9㎡에 불과하고 위치적으로 볼 때 유지로서의 형태를 갖추고 있지 않을뿐더러, 청구인들이 진출입로로 사용하더라도 주변 지역에 어떠한 피해도 주지 않고, 오히려 기존의 농로가 포장되고 넓어지게 되므로 편의를 제공할 뿐이다. 나. 그럼에도 불구하고 피청구인은 주민들이 관광농원 사업을 반대한다는 막연한 이유를 들어 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인이 처분사유로 든 민원은 농업기반시설 사용에 대한 직접적인 민원이 아니라 관광농원 사업에 대한 반대이고, 00시장이 주민 반대를 이유로 청구인들에게 한 관광농원 사업중지명령, 사업승인 취소처분에 대해 00도행정심판위원회는 농어촌정비법령에서 주민동의서 제출을 요구하지 않으므로 주민들의 민원을 해결하지 못하였다는 사유 그 자체만으로 사업승인을 취소할만한 사유가 되지 못한다는 등의 이유로 모두 인용재결을 하였다. 다. 따라서 이러한 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법·부당하므로 취소되어야 한다.3. 피청구인 주장가. 농업생산기반시설 사용신청 시 주민동의서를 제출하는 것이 법적 의무사항은 아니라 하더라도, 피청구인은 관계 주민의 의견을 청취하여 농업생산기반시설 사용허가 시 분쟁이나 민원 발생 우려가 있는지 확인할 수 있는 것이다. 나. 피청구인이 현장조사를 한 결과 청구인들과 마을 주민 사이에 관광농원 사업추진과 관련하여 오랜 기간 갈등이 있었고, 실제로 00리 이장을 통해 2025. 9. 1. 주민 반대 진정서가 제출되었는바, 청구인들의 이 사건 신청지 사용으로 인해 타인의 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생 우려가 농후하다고 판단하였다. 이에 청구인들에게 마을주민들과 원만히 협의하도록 보완 요청을 2회 하였으나 이를 이행하지 않았는바, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 이루어진 것이므로 적법·타당하다.4. 관계법령농어촌정비법 제2조, 제18조, 제23조농어촌정비법 시행령 제31조5. 인정사실청구인들과 피청구인이 제출한 건축신고필증 교부, 관광농원 사업계획승인서, 00도행정심판위원회 재결서(2024-000, 2025-0), 이 사건 신청서, 보완 요청(1, 2차), 00리 주민 의견서, 이 사건 처분서 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인들은 2023. 5. 9. 00시장에게 00도 00시 00면 00리 33번지(답, 4,990㎡)에 지상 1층 연면적 199.94㎡ 규모의 제2종 근린생활시설을 신축하기 위한 건축신고를 하였고, 00시장은 2023. 6. 19. 이를 수리하였다. 나. 청구인들은 2023. 5. 12. 00시장에게 위 00리 33번지 토지에 관광 및 영농체험시설 등(텃밭체험장 2,000㎡, 사무실 및 교육장 약 200㎡)을 조성하기 위한 관광농원 사업계획승인을 신청하였고, 00시장은 2023. 6. 30. 이를 승인하였다. 다. 00시장은 2024. 3. 5. 청구인들에게, 「농어촌정비법」 제116조제1항제2호에 따라 사정이 바뀌어 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정하는 경우에 해당한다는 이유로 ‘8개월 내 마을주민들과 대화합의 시 사업중지 해제’라는 조건을 붙여 관광농원 사업중지명령을 하였다. 라. 00시장은 2024. 11. 5. 청구인들에게, 「농어촌정비법」 제116조제1항제1호·제2호에 따라 사정이 바뀌어 농어촌정비사업을 계속 시행하기가 불가능하거나 현저히 공익을 해칠 우려가 있다고 인정하는 경우 등에 해당하고, 위 다항의 사업중지명령 조건을 미이행하였다는 이유로 관광농원사업계획 승인취소처분을 하였다. 마. 청구인들은 00시장의 2024. 3. 5.자 관광농원 사업중지명령 및 2024. 11. 5.자 관광농원사업계획 승인취소처분에 불복하여 각각 행정심판을 청구하였고, 00도행정심판위원회는 2024. 11. 25. 및 2025. 2. 24. 「농어촌정비법」 등 관계 법령에서 주민동의서 제출을 요구하고 있지 않으므로 주민들의 민원을 해결하지 못하였다거나 주민동의서를 제출하지 못하였다는 사유 그 자체만으로 사업승인을 취소할 만한 사유가 되지 못하고, 주민동의서를 받지 못하는 상황을 ‘사정이 바뀌어 사업을 계속 시행하기가 불가능한 경우’로 볼 수 없다는 등의 이유로 위 처분들이 모두 위법하므로 취소한다고 인용재결을 하였다. 바. 청구인들은 2025. 8. 12. 피청구인에게 농업생산기반시설인 이 사건 신청지(유지, 9㎡)를 같은 리 33번지에 신축 예정인 제2종 근린생활시설(사무소, 관광공원)의 진출입로로 사용(10년)할 목적으로 이 사건 신청을 하였다. 사. 이 사건 신청지의 위치도 및 현황 사진은 별지와 같고, 이 사건 신청지는 현재 비포장 농로로 이용되고 있으며, 주변은 도로(왕복 2차선 도로의 종점 부근) 및 농지(휴경지 포함), 임야 등으로 형성되어 있으며, 00리 마을과는 약 2km 떨어져 있다. 아. 피청구인은 「농업생산기반시설이나 용수의 사용허가지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제6조제1항제7호(민원발생 우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 시설관리자가 판단하는 경우)를 근거로 2025. 8. 20. 청구인들에게 00리 주민대표의 동의서를 2025. 9. 3.까지 제출할 것을 보완 요청하였다. 자. 청구인들은 2025. 8. 27. 피청구인에게 민원발생 우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 판단한 근거가 되는 민원에 대해 구체적으로 밝혀 줄 것과 이 사건 지침 제8조의2에 따르면 농업생산기반시설의 면적이 300㎡ 이하인 경우에는 관계주민의 의견을 청취하지 않아도 된다고 답변하였다. 차. 00리 이장은 2025. 9. 1. 피청구인에게 이장, 경로회장, 부녀회장, 개발위원 등 총 14명이 서명·날인한 00지 및 00못 주변 관광농원 개발사업 반대 의견서(진정서)를 제출하였는데, 주요 내용은 다음과 같다.- 다 음 -1) 사업시행자의 주민의견 청취과정이 없었고, 마을주민과의 대화 약속에 불참하는 등 소극적 태도로 일관함2) 사업시행자는 요양시설 운영사업자로 실질적 농업인이 아니고, 해당 농지를 구입한 후 장기간 방치하였음3) 진출입로 포장을 위해 5건의 점용허가가 필요하나 3건(구거점용 2건, 유지점용 1건)이 미허가 상태임4) 개발예정지 인근의 00지, 00못은 농업용 저수지인데, 관광농원이 입지할 경우 방문객과 교육생이 배출하는 폐기물과 오폐수가 저수지로 유입될 경우 환경오염이 우려됨5) 개발예정지 인근은 산촌생태마을, 수변관찰지로 지정된 청정지역이고, 힐링체험장소로 개발하고 있음카. 피청구인은 2025. 9. 15. 청구인들에게 위 차항의 진정서가 접수된 사실을 알리면서 이 사건 지침 제6조제1항제7호를 근거로 민원해결 증빙 자료를 2025. 9. 30.까지 제출할 것을 보완 요청(2차)하였다. 타. 청구인들은 2025. 9. 23. 피청구인에게, 00도행정심판위원회는 위 마항의 각 재결에서 주민들의 반대는 고려사항이 아니라고 판단한 바 있고, 진정서의 진위가 의심되므로 이를 공개해줄 것을 요청하는 내용의 의견을 제출하였다. 파. 피청구인은 2025. 10. 16. 청구인들에게 거부사유를 ‘민원발생 우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 시설관리자가 판단함’으로 하여 이 사건 처분을 하였다. 하. 피청구인 공사 정관 제50조제1항·제6항에 따르면, 공사는 「농어촌정비법」 제23조에 따라 공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하거나 다른 사람에게 사용하게 할 수 있고, 사용허가와 관련하여 필요한 사항 등 세부 기준은 사장이 정하며, 이에 따라 제정된 이 사건 지침 제6조(사용허가 제한)제1항제7호에 따르면 시설관리자는 신청자의 목적 외 사용으로 타인의 권리나 재산권 침해, 분쟁 유발 또는 민원 발생 우려가 현저하여 사용허가가 곤란하다고 판단하는 경우에는 사용허가를 할 수 없다.6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부가. 관계법령의 내용1) 「농어촌정비법」 제2조에 따르면, ‘농업생산기반시설’이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(管井: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑: 하천에서 관개용수를 수로에 끌어 들이기 위하여 만든 저수시설), 용수로, 배수로, 유지(溜池: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다), 방조제, 제방(堤防: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산·가공·저장·유통시설 등 영농시설을 말하고(제6호), 농어촌 관광휴양사업 중 ‘관광농원사업’은 농어촌의 자연자원과 농림수산 생산기반을 이용하여 지역특산물 판매시설, 영농 체험시설, 체육시설, 휴양시설, 숙박시설, 음식 또는 용역을 제공하거나 그 밖에 이에 딸린 시설을 갖추어 이용하게 하는 사업을 말한다(제16호나목).2) 「농어촌정비법」 제18조제1항, 제23조제1항에 따르면, 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설에 대하여 항상 선량한 관리를 하여야 하고, 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장·군수·구청장의 사용허가를 받아야 하되, 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지·관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다.3) 「농어촌정비법 시행령」 제31조제2항에 따르면, 법 제23조제1항 단서에 따라 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 목적 외 사용의 사유, 목적 외 사용의 대상이 될 농업생산기반시설 또는 용수의 양, 목적 외 사용의 내용·방법 및 기간, 목적 외 사용자의 주소와 성명 또는 명칭의 사항이 포함된 농림축산식품부령으로 정하는 사용신청서를 한국농어촌공사에 제출하여야 하고, 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수의 사용에 관한 사항은 한국농어촌공사 정관으로 정한다. 나. 판 단이 사건 지침이 농어촌정비법령 및 피청구인 공사 정관의 순차적 위임을 받아 제정되었다는 점에서 법령보충적 행정규칙으로 보아 대외적 구속력을 인정한다고 하더라도, 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 든 이 사건 지침 제6조제1항제7호는 다른 제한사유들과 달리 다른 법령의 저촉이나 구체적·실질적 이익 침해의 우려 등을 내용으로 하지 않고 오직 ‘민원 발생 우려’만을 본체로 하고 있다.이 사건 처분의 법적 성격이 재량행위라 하더라도 반대 민원의 존재 자체만을 거부사유로 하는 것은 허용되지 아니하므로(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 참조), 반대 민원의 내용이 제3자의 법익 침해나 공익상 필요 등 거부를 정당화할만한 사유가 있을 때에 한하여 거부사유가 될 수 있는 것이고, 반대 민원이 존재한다거나 반대 민원이 발생할 우려가 있다는 이유만으로 농업생산기반시설의 사용신청을 거부할 수 있다고 이 사건 지침 제6조제1항제7호를 해석하는 것은 상위 법령의 취지에 위반된다고 할 것이다.위 인정사실에 따르면 이 사건 신청에 대해 00리 이장 등 14명이 날인·서명하여 2025. 9. 1. 환경 훼손과 수질오염의 가능성이 있다고 반대 민원을 제기한 사실이 있으나, 피청구인이 환경 훼손과 수질오염 유발 가능성 등에 대하여 조사·검토를 하였다거나 이 사건 신청으로 인해 농업생산기반시설의 유지·관리에 미치는 영향, 제3자의 법익침해 정도 등 공익과 사익, 사익 상호 간에 정당하게 비교교량하였다고 볼만한 사정은 확인되지 않는다. 따라서 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어서 위와 같은 이익형량을 전혀 하지 않은 채 오직 주민들의 반대 민원이 있다는 이유만으로 한 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용에 해당하므로 위법·부당하다.7. 결 론그렇다면 청구인들의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인들의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

피청구인이 2025. 10. 16. 청구인들에게 한 농업생산기반시설 사용신청 거부처분을 취소한다.